VII SAB/Wa 201/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2023 r. sprawy ze skargi H. Ł. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postępowaniu odwoławczym I. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz H. Ł. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. H. Ł. pismem z 13 października 2022 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w rozpoznaniu odwołania od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 kwietnia 2022 r. odmawiającej uchylenia decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Jeleniej Górze z 26 lutego 1980 r., wpisującej do rejestru zabytków układ urbanistyczny miasta S. P. pod numerem [...] ([...]). W treści skargi wywodziła, że organ I instancji przekazał akta sprawy wraz z odwołaniem w dniu 13 maja 2022 r. Mimo upływu 5 miesięcy wniesiony środek odwoławczy nie został rozpatrzony. W dniu 12 października 2022 r. skarżąca wysłała ponaglenie, które i tak nie odniesie skutku, gdyż dopiero wyrok Sądu "zmusi" adresata do wypełnienia podstawowych obowiązków. Wywodząc jak powyżej skarżąca wniosła o wskazanie, że Minister dopuścił się zwłoki w rozpoznaniu sprawy, zobowiązanie do niezwłocznego rozpoznania sprawy w wyznaczonym terminie i ustalenia osoby odpowiedzialnej za bezczynność oraz zasądzenie zwrotu kosztów w kwocie 100 złotych. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Organ wskazał, że odwołanie zostało rozpatrzone decyzją z 7 grudnia 2022 r., nr DOZ-APN.650.203.2022.AB, która została wysłana do strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarżąca pismem z 12 października 2022 r. wniosła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponaglenie na bezczynność w załatwieniu sprawy wywołanej odwołaniem złożonym od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z 21 kwietnia 2022 r. Wobec powyższego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność organu zostały spełnione. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy zauważyć trzeba, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Dopełnieniem tej zasady jest art. 35 k.p.a., który w § 1 zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie – organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Skarga złożona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w rozpoznaniu odwołania od decyzji organu wojewódzkiego z 21 kwietnia 2022 r., które zostało złożone przez H. Ł. za pośrednictwem organu I instancji w dniu [...] maja 2022 r. (wpływ do organu, data prezentaty). Tak ustalony przedmiot skargi i następnie rozpoznanie sprawy w ramach wskazanych wyżej kryteriów, pozwoliły Sądowi uznać, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 7 grudnia 2022 r. rozpoznał odwołanie H. Ł. i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Jeleniej Górze z 21 kwietnia 2022 r., sprawę zaś przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ załatwił więc sprawę, w której wniesiono skargę na bezczynność. Postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie stało się więc bezprzedmiotowe, uzasadniając umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z 7 grudnia 2022 r. stwierdzić należy, że skarżąca zasadnie zarzuciła organowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania złożonego pismem z 7 maja 2022 r. odwołania od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z 21 kwietnia 2022 r., które wpłynęło do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu 19 maja 2022 r. Podkreślić trzeba, że Minister pismem z 23 maja 2022 r. zwrócił się do organu I instancji o nadesłanie brakujących dokumentów i udzielenie informacji w sprawie. Wymagane dokumenty i informacje zostały nadesłane w dniu 6 czerwca 2022 r. Decyzja z 7 grudnia 2022 r. została więc wydana z przekroczeniem wyżej powołanych terminów określonych w k.p.a. Zaistniała w sprawie bezczynność (trwająca 5 miesięcy) nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd zauważa, że w toku całego prowadzonego postępowania, od momentu wpływu brakujących dokumentów i informacji, Minister nie podejmował żadnych czynności celem rozstrzygnięcia sprawy. Kompletem dokumentów Minister dysponował już 6 czerwca 2022 r. Dopiero zaś po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia dotyczącego sprawności prowadzenia postępowania, decyzją z 7 grudnia 2022 r. Minister rozpoznał wniesione odwołanie. W okresie tym nie skierował do stron postępowania zawiadomienia o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. W aktach administracyjnych brak jest odnotowania jakichkolwiek czynności, które mogłyby tłumaczyć przekroczenie terminu rozpoznania odwołania. Organ odwoławczy nie podejmował przez tak znaczny okres czasu działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, a w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. W tych warunkach Sąd w składzie orzekającym uznał, że przekroczenie terminu przewidzianego na rozpatrzenie odwołania z 7 maja 2022 r. należy uznać za przekroczenie znaczące, co w konsekwencji prowadzi do konstatacji, że zaistniały podstawy do stwierdzenia, iż bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Powyższe koszty obejmuje wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 złotych. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.