VII SAB/Wa 203/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: [ Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), asesor WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku o zmianę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku C. sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 4 października 2023 r, o zmianę decyzji nr [...] z [...] listopada 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy – Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz C. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SAB/203/24 UZASADNIENIE Pismem z 21 listopada 2023 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku o zmianę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skarżąca wniosła o nakazanie organowi niezwłocznego wydania decyzji w sprawie a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z 3 października 2023 r. skarżąca złożyła za pośrednictwem ePUAP wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dotyczącej lokalizacji (dzielnica W.) ul. D. nr [...] z dnia [...] listopada 2014 , znak sprawy [...]. W dniu 4 listopada 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie. W dniu 15 grudnia 2023r. Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy decyzją Nr [...] odmówił zmiany decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1364 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z powyższych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić zaś trzeba, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 pkt 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie dostrzec należy, że ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". Niemniej, w orzecznictwie zgodnie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienie ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania pomimo takiego obowiązku, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Zatem, bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Jednocześnie stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka złożyła stosowne ponaglenie w trybie art 37 k.p.a. w piśmie z 4 listopada 2023 r., co w konsekwencji spowodowało przesłanie akt do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, które postanowieniem z dnia 20 listopada 2022r. stwierdziło na podstawie art. 37 § 6 k.p.a., że organ I instancji nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej o zmianę decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z parkingiem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działek nr [...] i [...] z obrębu [...], przeniesionej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2021r. na C. sp. z o.o. z siedzibą w W. Przechodząc do rozważań czy w niniejszej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w załatwieniu sprawy przez Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie rozpoznania wniosku spółki C. z dnia 4 października 2023r. o zmianę decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. o ustalenie warunków zabudowy, należy wskazać, że zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Na gruncie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wniosek skarżącej spółki o zmianę decyzji Zarządu Dzielnicy W. m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. o ustaleniu warunków zabudowy, wpłynął do organu w dniu 4 października 2023r. Pismem z dnia 23 października 2023r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Następnie pismem z dnia 4 listopada 2023r. skarżąca wniosła ponaglenie. W dniu 21 listopada 2023r. skarżąca wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność organu, domagając się nakazania organowi niezwłocznego wydania decyzji w sprawie oraz zasadzenia kosztów postępowania. W dniu 15 grudnia 2023r. Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy decyzją Nr [...] odmówił zmiany decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. To zestawienie dat wskazuje , że organ nie dotrzymał terminów wynikających z art 35 § 1 i 3 k.p.a. i pozostawał od 4 listopada 2023r. w bezczynności. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie brzmienie, powyższy przepis uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy zobowiązany do podjęcia czynności organ nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, iż zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Bezczynność organu występuje też w sytuacji, gdy organ odmawia podjęcia aktu, pozostając w błędnym przekonaniu, iż nie ma takiego obowiązku. Celem skargi na bezczynność jest spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia czynności. Służy ona więc wymuszeniu na organie administracji publicznej zachowań w postaci wydania aktu ( decyzji , postanowienia ) lub podjęcia czynności. Skarga może być wniesiona do sądu aż do czasu załatwienia sprawy tj. wydania decyzji, postanowienia czy podjęcia czynności. Uznając skargę na bezczynność za uzasadnioną sąd administracyjny w sprawach określonych w art. 3 par. 2 pkt 1 - 4a ppsa, stosownie do przepisu art. 149 ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Uwzględnienie skargi na bezczynność polega więc wyłącznie na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest jednocześnie – w przypadku uwzględnienia skargi – stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, iż skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna wyłącznie w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na wskazane powyżej formy działania administracji publicznej o których mowa w punktach od 1 do 4a § 2 art. 3 p.p.s.a. ( postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1101/08 Lex 552736). W ocenie Sądu bezczynność organu I instancji w rozpoznaniu wniosku o zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowę miała miejsce, wniosek z 4 października 2023r. został rozpoznany 15 grudnia 2023r., a więc z półtora miesięcznym opóźnieniem w stosunku do terminów określonych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a., a więc była ona nieznaczna. W efekcie, wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2023r., Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Skoro bowiem przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, doszło do wydania przez rozstrzygnięcia rozpoznającego wniosek skarżącej z dnia 4 października 2022r., to tym samym brak było podstaw do zobowiązania tego organu do wydania aktu w tym przedmiocie. Jednocześnie zdaniem Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.), co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie III sentencji wyroku. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, np. gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12, dostępny na www.nsa.gov.pl). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest więc zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsce w sprawie, biorąc pod uwagę krótki czas opóźnienia w wydaniu decyzji merytorycznej oraz czas na doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd o kosztach postępowania sądowego (punkt IV sentencji wyroku) orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej od organu 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.