VII SAB/Wa 204/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi W. P na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego I. zobowiązuje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia (...)maja 2012r. o stwierdzenie nieważności postanowienia (uzgodnienia) (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (...) z dnia (...) czerwca 2010r. o sygn. (...)w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że bezczynność o której mowa w pkt I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego W. P. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 17 sierpnia 2012 r. W. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego polegającą na nierozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...)czerwca 2010 r., znak(...). Wskazując na niezałatwienie przez ponad trzy miesiące wniosku o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia, skarżący zarzucając Ministrowi naruszenie art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa", wniósł o uwzględnienie skargi i wyznaczenie Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego terminu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności, stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "ppsa" oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w rejestrze spraw Wydziału Orzecznictwa Administracyjnego Departamentu Ochrony Zabytków MKiDN, a także w elektronicznym systemie obiegu dokumentów, nie odnotowano wpływu wniosku W. P. o stwierdzenie nieważności postanowienia (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) czerwca 2010 r. Z rejestru natomiast wynika, że w dniu (...) maja 2012 r. wpłynęła do organu skarga W. P. na bezczynność MKiDN w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia (...) stycznia 2012 r., l.dz.], która została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że po otrzymaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie wniosku z dnia (...) czerwca 2012 r., organ w efekcie przeprowadzonych wyjaśnień ustalił, że wniosek ten w istocie nie wpłynął do Ministerstwa. W nadesłanych przez organ aktach administracyjnych znajduje się jedynie pismo W. P. z dnia (...) lipca 2012 r. stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, tj. do rozpatrzenia żądania stwierdzenia nieważności postanowienia (uzgodnienia) (...)Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) czerwca 2010 r., znak (...) bez zbędnej zwłoki. W wykonaniu zarządzenia Sądu z dnia 16 października 2012 r., skarżący nadesłał żądanie z dnia (...) maja 2012 r. stwierdzenia nieważności postanowienia (uzgodnienia) (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 czerwca 2010 r., znak (...) oraz potwierdzenie nadania ww. żądania w dniu (...) maja 2012 r. wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru z którego wynika, że przesyłka wpłynęła do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu 8 maja 2012 r. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności do Ministerstwa przesłał skargę na bezczynność MKiDN w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia (...) stycznia 2012 r., l.dz. (...) i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie odwołania od decyzji z dnia (...)lutego 2012 r., nr (...) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Rozpatrując skargę na bezczynność organu Sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 tej ustawy Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności albo stwierdzenia lub uznania uprawnienia czy obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pozostaje w bezczynności. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący powyższy wymóg wyczerpał. Pismem z dnia (...) lipca 2012 r. W. P. wezwał organ w trybie art. 37 § 1 kpa do usunięcia naruszenia prawa, tj. do rozpatrzenia żądania stwierdzenia nieważności postanowienia (uzgodnienia) (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) czerwca 2010 r., znak (...) bez zbędnej zwłoki. Dodatkowo należy wskazać, że terminy do wniesienia skargi do Sądu przewidziane w przepisie art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dotyczą skargi na bezczynność. Skargę taką można zatem wnieść, aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 kpa). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 kpa (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W związku z powyższym o bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w prawem przewidzianej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy oraz wówczas gdy podjął czynności w sprawie, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego, do którego wydania był zobowiązany. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w niniejszej sprawie pozostaje w bezczynności. W związku z nie rozpoznaniem wniosku z dnia (...) czerwca 2012 r., pismem z dnia (...) lipca 2012 r. W. P. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie przedmiotowego wniosku. Po otrzymaniu wezwania organ, jak wynika z odpowiedzi organu na skargę z dnia (...) września 2012 r., w efekcie przeprowadzonych wyjaśnień ustalił, że wniosek ten w istocie nie wpłynął do Ministerstwa. Natomiast po otrzymaniu skargi na swoją bezczynność, przekazał ją na podstawie art. 53 § 2 ppsa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wyjaśnieniami, że w rejestrze spraw Wydziału Orzecznictwa Administracyjnego Departamentu Ochrony Zabytków MKiDN, a także w elektronicznym systemie obiegu dokumentów, nie odnotowano wpływu wniosku W. P. o stwierdzenie nieważności postanowienia (...)Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) czerwca 2010 r. Z rejestru natomiast wynika, że w dniu (...) maja 2012 r. wpłynęła do organu skarga W. P. na bezczynność MKiDN w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia (...) stycznia 2012 r., l.dz. 9...), która została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że Sąd działając na podstawie art. 106 § 3 ppsa dopuścił dowód z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o sygn. I SAB/Wa 233/12 na kartach od 2 do 12. Kserokopie tych dokumentów zostały włączone do akt sądowych niniejszej sprawy. Z dokumentów tych wynika, że w dniu (...) maja 2012 r. został nadany w Urzędzie Pocztowym list polecony za zwrotnym potwierdzeniem odbioru do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Przesyłka ta wpłynęła do organu w dniu (...) maja 2012 r. i w efekcie zakwalifikowania jako skarga W. P. na bezczynność MKiDN w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia (...) stycznia 2012 r., l.dz. (...), została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten zarejestrował powyższą skargę pod sygn. akt I SAB/Wa 233/12. Z ustaleń poczynionych przez Sąd wynika, że przesyłka nadana w dniu (...) maja 2012 r., a zakwalifikowana przez organ jako skarga do Sądu, w istocie zawierała oprócz skargi na bezczynność z dnia (...) maja 2012 r. również żądanie strony z dnia (...) maja 2012 r. stwierdzenia nieważności postanowienia (uzgodnienia) (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) czerwca 2010 r., znak (...) oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie odwołania od decyzji DWKZ z dnia (...) lutego 2012 r., nr (...). Zarówno skarga jak i żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia (uzgodnienia) zawiera prezentatę organu, z której wynika, że pisma te wpłynęły do organu w dniu (...) maja 2012 r. Jednakże w efekcie błędnej kwalifikacji wszystkie pisma wysłane przesyłką z dnia 7(...)maja 2012 r. zostały błędnie uznane za skargę do Sądu. Z akt sprawy nie wynika, aby organ po wpłynięciu wezwania do usunięcia naruszenia prawa podjął jakiekolwiek inne czynności w celu ustalenia, czy wniosek taki w rzeczywistości wpłynął poza sprawdzeniem w swoich systemach ewidencji spraw i dokumentów, w szczególności nie zwrócił się do wnioskodawcy w tej sprawie. Takie postępowanie spowodowało, że sprawie nie nadano żadnego biegu, a organ popadł w dalej trwającą bezczynność. W tym miejscu należy podkreślić, że bezpośrednim powodem niezałatwienia sprawy zgodnie z terminami wynikającymi z prawa było wadliwe zapoznanie się z wpływająca korespondencją i niewychwycenie faktu, że jedna przesyłka zawierała kilka różnych pism dotyczących oddzielnych postępowań. Błąd ten nie może być niczym usprawiedliwiony tym bardziej, że na kopercie umieszczono następujący napis "skarga , (...)wezwanie , (...)żądanie (...), który ewidentnie wskazuje, że przesyłka zawiera różne pisma. W ocenie Sądu taka adnotacja na kopercie powinna stanowić sygnał dla pracowników organu, aby tym dokładniej zapoznać się z nadesłaną korespondencją i wyjaśnić, czy rzeczywiście pisma wskazane na kopercie zostały w niej umieszczone. Postępowanie organu z wpływającą do niego korespondencją nosi cechy niedbalstwa, tak samo jak sposób zajęcia się wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Organ po ustaleniu na podstawie posiadanych dokumentów i ewidencji, że podanie, którego dotyczyło wezwanie, nie wpłynęło do organu powinien w trybie art. 64 § 2 kpa wezwać stronę do złożenia wyjaśnień, zaznaczając jednocześnie fakt niewpłynięcia takiego podania. Zatem nieuzasadnione było pozostawienie wezwania z dnia (...) lipca 2012 r. bez podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy. Sąd, stwierdzając bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w niniejszej sprawie, zatem uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, zobowiązał - zgodnie z przepisem art. 149 § 1 ppsa - organ do rozpatrzenia wniosku W. P. o stwierdzenie nieważności postanowienia (...)Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) czerwca 2010 r., znak (...), w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd uznał, że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie rażące naruszenie prawa określa się, jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie podjął żadnych działań w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia (...) maja 2012 r. o stwierdzenie nieważności. Jednakże brak działań organu wynikał z błędnego przekonania, że wniosek wszczynający postępowanie nie wpłynął. Było to konsekwencją niedbalstwa w kwalifikowaniu wpływającej do organu korespondencji. Taka sytuacja, oczywiście naganna, nie pozwala jednak przypisać istniejącej po stronie organu bezczynności cechy rażącego, czyli kwalifikowanego naruszenia prawa. Dodatkowo Sąd poucza skarżącego, w trybie art. 6 w zw. z art. 154 § 1 ppsa, że w razie niewykonania niniejszego wyroku, po uprzednim pisemnym wezwaniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, skarżący może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.