VII SAB/Wa 205/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. T. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu S. T. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. W związku ze skargą S. T. z dnia 19.07.2010 r. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej [...] WINB) prowadzone było przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) postępowanie skargowe w oparciu o przepisy działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej kpa) w sprawie dotyczącej rozbudowy cmentarza położonego na nieruchomości o nr ewid. gruntów [...] przy Alejach [...], ulicy [...] i ulicy [...]w P. Przyczyną złożenia tej skargi była wcześniejsza odpowiedź [...] WINB z dnia 14.05.2010 r., w której skarżący został poinformowany o bezzasadności skargi na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB w P.). W ocenie skarżącego, WINB zaniechał działań, poprzestając na ocenie PINB, a taki tryb postępowania jest w istocie bezczynnością organu wojewódzkiego. Po analizie relacji oraz dokumentów przekazanych przez organ wojewódzki, pismem z dnia [...].10.2010 r., znak: [...] GINB udzielił skarżącemu odpowiedzi na skargę z dnia 19.07.2010 r. W związku z powstałymi wątpliwościami co do realizacji ogrodzenia (mogącego spowodować rozbudowę istniejącego cmentarza), organ zwrócił się do [...] WINB o spowodowanie ponownego przeprowadzenia czynności zmierzających do faktycznego ustalenia rodzaju (zakresu) wykonanych przez inwestora (K. D.) robót budowlanych. W reakcji na ww. odpowiedź GINB skarżący ponownie wystąpił ze skargami z dnia 20.10.2010 r. i 25.11.2010 r. wskazując, że nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym w przesłanej odpowiedzi oraz podnosząc zarzut braku informacji o działaniach podjętych przez [...] WINB. W odpowiedzi na powyższe wystąpienia - pisma z dnia [...].11.2010 r., znak: [...] i z dnia [...] znak: [...] - korzystając z dyspozycji art. 239 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, GINB podtrzymał stanowisko zajęte w uprzedniej odpowiedzi z dnia [...].10.2010 r., a ponadto wskazał, że nie można zgodzić się z formułowanym zarzutem o "braku jakichkolwiek informacji o podejmowanych działaniach w tej sprawie" ze strony organu wojewódzkiego. Następnie skarżący w kolejnej skardze z dnia 09.02.2011 r. - skierowanej do GINB "wyraził zdecydowany sprzeciw wobec treści pisma z dnia [...].01.2011 r. otrzymanego od [...] WINB", wskazując, że stanowisko organu wojewódzkiego jest "zaskakujące i nieprawdziwe". Powyższe dało podstawę do wystąpienia do [...] WINB o wyjaśnienie zarzutów skarżącego i przekazanie informacji w tej sprawie. W dniu 26.04.2011 r. do GINB wpłynęło wystąpienie skarżącego z dnia 19.04.2011 r., w którym zwrócił się o przyspieszenie rozpatrzenia skargi oraz wyraził wątpliwości, co do zastosowanej podstawy prawnej wstrzymującej bieg terminu załatwienia skargi, a także organu, po stronie którego leży przyczyna zwłoki w rozpatrzeniu tejże skargi z dnia 09.02.2011 r. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego, w piśmie z dnia [...].05.2011 r., znak: [...] wyjaśniono, że podjęcie dokonanych przez GINB czynności w toku prowadzonego postępowania skargowego umożliwiały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (§ 9 przywołanego aktu prawnego), a działania podjęte na podstawie ww. przepisu, zgodnie z art. 35 § 5 kpa wstrzymują bieg terminu na udzielenie odpowiedzi na skargę, bowiem okresu oczekiwania na wymaganą relację nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy. Ponadto poinformowano skarżącego o działaniach podejmowanych w danym okresie przez WINB (czynności kontrolne na nieruchomości o nr ewid. [...] przy [...], ulicy [...] i ulicy [...] w P., wystąpienie do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego) oraz wyznaczono, zgodnie z art. 36 § 1 w zw. z art. 237 § 4 kpa, nowy termin na udzielenie odpowiedzi na skargę - do dnia 17.06.2011 r. W kolejnych wystąpieniach z dnia 17.05.2011 r. i z dnia 25.05.2011 r. skierowanych do GINB, skarżący zwrócił się o przyspieszenie rozpatrzenia skargi z dnia 09.02.2011 r. oraz wyraził polemikę z ww. pismem GINB z dnia [...].05.2011 r. GINB pismem z dnia [...].06.2011 r., znak: [...], w związku z nieuzyskaniem wymaganych wyjaśnień od organu wojewódzkiego wyznaczył nowy termin udzielenia merytorycznej odpowiedzi na skargę - do dnia 18.07.2011 r. W dniu 06.07.2011 r. wpłynęły do GINB oczekiwane wyjaśnienia od [...] WINB. Po analizie otrzymanych dokumentów oraz rozpatrzeniu podnoszonych zarzutów GINB zajął stanowisko w sprawie i udzielił pismem z dnia [...].07.2011 r., znak: [...] merytorycznej odpowiedzi na skargę z dnia 09.02.2011 r. oraz pisma z dnia 17 i 25.05.2011 r. W odpowiedzi podano, że w ocenie GINB sprawę dotyczącą cmentarza położonego na nieruchomości o nr ewid. gruntów [...] przy Alejach [...], ulicy [...] i ulicy [...] w P., należącego do Parafii [...], należy uznać w danej chwili za wyjaśnioną przez [...] WINB. Tym samym w prowadzonym postępowaniu skargowym GUNB nie znalazł podstaw do podjęcia interwencji wobec wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. W związku z treścią otrzymanej odpowiedzi, skarżący wystosował do GINB kolejną skargę z dnia 02.08.2011 r., zatytułowaną "wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa". W odpowiedzi na powyższe GINB w piśmie z dnia [...].09.2011 r., znak: [...] wskazał, że brak jest podstaw do zmiany stanowiska zajętego w uprzedniej korespondencji z dnia [...].07.2011 r., znak: [...] kierowanej do skarżącego, a ponadto powyższa odpowiedź została uzupełniona o konieczne wyjaśnienia i informacje. Jednocześnie poinformował skarżącego, że zgodnie ze znowelizowanym (od dnia 11.04.2011 r.) brzmieniem art. 239 § 1 kpa w przypadku gdy skarga, w wyniku jej rozpatrzenia, został uznana za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a skarżący ponowił skargę bez wskazania nowych okoliczności - organ właściwy do jej rozpatrzenia może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy - bez powiadomienia skarżącego. Skargę na bezczynność GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. T. Skarżący zarzucił, że organ przez kilka miesięcy od złożenia skargi na tryb działania [...] WINB ograniczył swoje działanie tylko do zlecenia podległemu organowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zaniechał sprawdzenia zarzutów i zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącego, dotyczących m.in. posługiwania się przez [...] WINB nieprawdziwymi faktami i nierzetelnymi ustaleniami. Skarżący zwrócił się o zobowiązanie GINB do wszechstronnego i obiektywnego rozpoznania w określonym przez Sąd terminie jego skargi na procedowanie [...] WINB. W odpowiedzi na skargę GINB zwrócił się o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. W myśl art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej ppsa: § 1. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. § 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Stwierdzić również trzeba, że skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego została objęta bezczynność organu w sprawie dotyczącej skargi wniesionej w trybie art. 227 k.p.a. W taki sposób należy bowiem potraktować pismo skarżącego z dnia 02.08.2011 r. oraz poprzedzające je wystąpienia skarżącego z dnia 09.02.2011 r., 25.11.2010 r., 20.10.2010 r. oraz z dnia 19.07.2010 r. Stosownie do art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż powyższy tryb "ogólnoskargowy" jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, a mianowicie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Na takie zawiadomienie nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga wniesiona w trybie przepisów działu VIII k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r. sygn. akt III SA 1636/97, postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r. sygn. akt III SAB 108/99). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA dnia 9 grudnia 1999 r. sygn. akt III SAB 7/99). Również bezczynność w przedmiocie załatwienia skargi wniesionej w ww. trybie nie podlega więc kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na wynik tego postępowania, ani na bezczynność organu. Z tych przyczyn na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.