VII SAB/Wa 21/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J L i A L na bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] I. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżących J L i A L kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 16 lutego 2016 r. J L reprezentowana przez syna P L jako pełnomocnika i A L (dalej jako "skarżący") wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako "PINB [...]" lub "organ") zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 oraz art. 133 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 1960 r. Nr 30 poz. 168 ze zm., dalej jako "Kpa") przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 3) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 4) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili tok dotychczasowego postępowania administracyjnego. Wskazali, że w dniu 30 czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB w [...]") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] w miejscowości [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...]WINB w [...]") wyłączył PINB w [...] od udziału w postępowaniu administracyjnym z zakresu nadzoru budowlanego i przekazał prowadzenie ww. sprawy PINB [...]. W dnia 23 grudnia 2014 r. PINB [...] otrzymał akta sprawy. W dniu 29 stycznia 2015 r. organ zawiadomił strony postępowania o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin oraz wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2015 r. W dniu 3 marca 2015 r. PINB [...] przeprowadził pierwszy w sprawie dowód z oględzin. Pismem z dnia 22 maja 2015 r. skarżący złożyli za pośrednictwem organu zażalenie do [...]WINB [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB [...]. W dniu [...] czerwca 2015 r., organ wydał decyzję nr [...] nakładającą na skarżących jako inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] w miejscowości [...]. Pismem z dnia 9 lipca 2015 r. skarżący złożyli odwołanie od ww. decyzji organu. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. [...]WINB w [...] uznał skargę skarżących na przewlekłość za bezzasadną, a w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję PINB [...] z dnia [...] maja 2015 r. W dniu 6 listopada 2015 r. skarżący przedłożyli w organie 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. W dniu 21 stycznia 2016 r. PINB [...] sprawdził przedłożony projekt i wydał postanowienie nr [...] nakładając obowiązek uzupełnienia dokumentacji. W dniu 1 lutego 2016 r. w związku ze wszczęciem przez właścicieli sąsiedniej działki o nr ew. [...] procedury wznowienia granicy skarżący złożyli wniosek o zawieszenie postępowania. Skarżący podnieśli, że pomimo upływu w dniu 30 czerwca 2015 r. wyznaczonego terminu na zakończenie postępowania, organ nie wydał dotychczas stosownego aktu administracyjnego. Oznacza to, że przez okres półtora roku postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało zakończone. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 Kpa, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 Kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 Kpa. Dodatkowo zażalenie skarżących na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, PINB [...] przekazał do organu II instancji dopiero po trzech tygodniach. Nie dotrzymał tym samym ustawowego terminu 7 dni na przesłanie zażalenia do [...]WINB w Warszawie naruszając art. 133 Kpa. Ponadto, przedłożony przez nich projekt budowlany zamienny sprawdzany był przez organ trzy i pół miesiąca, co w ich ocenie jest jawną przewlekłością i naruszeniem zasady szybkości postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odnosząc się do zarzutu bezczynności podniósł, że w niej nie pozostaje, bowiem postępowanie zostało zawieszone. W kwestii przewlekłości postępowania wskazał, że sprawa była prowadzona przez dwa organy. PINB [...] prowadzi ją od 23 grudnia 2014 r. Do dnia 24 kwietnia 2015 r. prowadził ustalenia w przedmiocie odnalezienia dokumentacji budynku we właściwych organach. W międzyczasie dokonano oględzin inwestycji. Dopiero po analizie dokumentów, ktore otrzymał od innych organów mógł wydać decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. Na termin załatwienia sprawy wpływ miała też szczupła obsada kadrowa organu oraz wielość prowadzonych postępowań administracyjnych. Nie bez znaczenia jest także fakt, że sprawa nie dotyczy terenu znajdującego się pod właściwością miejscową organu i została przekazana z innego powiatu. Załatwienie sprawy opóźnił również fakt braku akt sprawy, które przesłano do WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu uproszczonym zważył co następuje: skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez organ postępowania wszczętego z urzędu w sprawie legalności budynku mieszkalnego stanowiącego własność skarżących, usytuowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...]. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący wnosząc w trybie art. 37 § 1 Kpa zażalenie na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania otworzyli sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w ww. sprawie. Wyjaśnić należy, że bezczynność organu może występować wówczas, gdy właściwy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przepisami prawa. Organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 Kpa). Załatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kpa). Ustawodawca ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18) wprowadził również możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Samo pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o kryteria złożoności sprawy. Uzasadniając swoją skargę skarżący podnoszą, że pomimo upływu w dniu 30 czerwca 2015 r. wyznaczonego terminu na zakończenie postępowania, organ nie wydał jednak stosownego aktu administracyjnego. Tym samym, przez okres półtora roku postępowanie nie zostało zakończone. Ponadto, przedłożony przez nich projekt budowlany zamienny sprawdzany był przez organ trzy i pół miesiąca, co w ich ocenie jest jawną przewlekłością i naruszeniem zasady szybkości postępowania. Zgodzić się należy ze skarżącą, że w niniejszej sprawie dotyczącej legalności budynku mieszkalnego stanowiącego własność skarżących, usytuowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], ma miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W sytuacji bowiem, gdy organ otrzymał w dniu 23 grudnia 2014 r. od PINB w [...] akta sprawy, winien niezwłocznie podjąć czynności w sprawie zmierzające do jej ostatecznego załatwienia. Tymczasem organ, dopiero w dniu 29 stycznia 2015 r., a więc po upływie ponad miesiąca od otrzymania przedmiotowych akt, zawiadomił strony postępowania o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin wyznaczając nowy termin do załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2015 r. Następnie w dniu 3 marca 2015 r., a więc dopiero po ponad dwóch miesiącach od otrzymania akt, organ przeprowadził dowód z oględzin. Kolejną czynnością w sprawie było wydanie przez organ w dniu [...] czerwca 2015 r., a więc po okresie ponad trzech miesięcy od dokonania oględzin decyzji nakładającej na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Powyższe rozstrzygnięcie organu zostało utrzymane w mocy przez [...]WINB w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. organ nałożył na skarżących jako inwestorów obowiązek uzupełnienia dokumentacji, tj. ww. projektu zgodnie z wymaganiami wynikającymi z ustawy Prawo budowlane. Kolejnym zaś postanowieniem - z dnia [...] lutego 2016 r. organ zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie legalności przedmiotowego budynku do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie ustalenia granic działek o nr ew. [...] i [...]. Mając na uwadze powyższe okoliczności, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ niewątpliwie przewlekle prowadził przedmiotowe postępowanie. Przede wszystkim prowadził postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Organ nie podejmował również stosownych czynności w terminie określonym przepisami prawa. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził więc, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (punkt pierwszy sentencji niniejszego wyroku), nie uznał jednak, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji niniejszego wyroku). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, także terminów załatwienia sprawy. Organ podejmując czynności w sprawie, dokonywał zaś powyższego z nieznacznym uchybieniem terminów do jej załatwienia. Ponadto, w ocenie Sądu, na wydłużenie postępowania w sprawie wpływ mógł mieć również fakt, że sprawa nie dotyczy terenu znajdującego się pod właściwością miejscową organu i została przekazana z innego powiatu. W ocenie Sądu organ nie pozostawał w bezczynności w niniejszej sprawie, bowiem w dniu [...] czerwca 2015 r. wydał decyzję nakładającą na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nałożył na skarżących jako inwestorów obowiązek uzupełnienia dokumentacji, a postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie legalności przedmiotowego budynku do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie ustalenia granic działek nr ew. [...] i [...]. W związku z powyższym, Sąd oddalił skargę w zakresie żądania przez skarżących stwierdzenia bezczynności organu, jak również przyznania na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na ich rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (punkt trzeci sentencji niniejszego wyroku). Z tych względów, działając na podstawie przepisów art. 149 § 1 i § 1a oraz art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 oraz art. 209 p.p.s.a.