VII SAB/Wa 210/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi W. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ze skargi W. J. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, II. stwierdza, że przewlekłość Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpoznaniu skargi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego W. J. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [..] skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [..] kwietnia 2019 r., o sygnaturze akt: [..]. Wskazał na naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 35 § 1, § 2 oraz § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przekroczenie miesięcznego terminu na rozpatrzenie sprawy; 2. art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Domagał się stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania administracyjnego. Wyznaczenie organowi 14 dniowego terminu na załatwienie sprawy. Zasądzenia kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi, wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zawiadomił strony postępowania o złożonym przez przewoźnika lotniczego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, którego termin rozpoznania wyznaczono do dnia [..] grudnia 2019 r. Wobec nierozstrzygnięcia sprawy w tym terminie pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie. W opinii skarżącego, w przedmiotowym postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. W myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy władzy publicznej winny rozpatrywać sprawy bez zbędnej zwłoki, w przypadku spraw ponownie rozpatrywanych, w terminie miesięcznym. Decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego podlega przymusowej egzekucji po uprzednim zaopatrzeniu jej w klauzulę wykonalności, skoro organ administracji publicznej dopuszcza się przewlekłości, to działa na szkodę Skarbu Państwa oraz pasażerów. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wnosił o jej oddalenie, twierdząc, że nie prowadził postępowania w sposób przewlekły. Nadto, wskazał, że dłuższe rozpoznanie sprawy spowodowane było przyczynami obiektywnymi - wzrostem ilości spraw, brakami kadrowymi oraz dużą rotacją pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Skarga jest dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem pełnomocnik skarżącego w dniu [..] kwietnia 2020r. skierował do organu wymagane ponaglenie. Rozpoznawana skarga dotyczy w istocie przewlekłości postępowania organu (choć w skardze używano również terminu bezczynność). W. J. zarzucał Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego przewlekłe prowadzenie postępowania w II instancji ([..]) wszczętego na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [..] kwietnia 2020 r. Znak: [..], stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika lotniczego[..] Sp. z o.o. art. 7 ust. 1 lit. b w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 14 rozporządzenia (WE) nr 261/2004, poprzez niewypłacenie pasażerom odszkodowania w wysokości[..] euro oraz brak informowania o przysługujących im prawach; ustalającą obowiązek usunięcia tych nieprawidłowości oraz nakładającą na przewoźnika lotniczego karę pieniężną za naruszenie przepisów rozporządzenia w łącznej wysokości [..] złotych. Z akt administracyjnych wynikał następujący tok postępowania. W dniu [..]listopada 2018r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w [...] wpłynął wniosek pasażerów, o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego praw pasażerów wynikających z rozporządzenia (WE) nr 261/2004, dotyczący lotu z dnia [..] lipca 2018 r. Kod [..] na trasie [..] – [..]. Pasażerowie domagali się by organ decyzją administracyjną stwierdził, że przewoźnik lotniczy naruszył przepisy rozporządzenia (WE) nr 261/2004 i przyznał im stosowne odszkodowanie. W dniu[..] grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego wystosował ponaglenie. Pismem z dnia [..] stycznia 2019 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień w sprawie. Przewoźnik w odpowiedzi na powyższe wezwanie wniósł o umorzenie postępowania. Następnie Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [..] kwietnia 2019 r. Znak [..], stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego art. 7 ust. 1 lit b w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 14 rozporządzenia (WE) nr 261/2004. W dniu [..] kwietnia 2019r. przewoźnik lotniczy – [..] Sp. z o.o. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją znak [..]. W dniu [..] września 2019 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zawiadomił strony o złożeniu wniosku przez przewoźnika. Następnie Urząd Lotnictwa Cywilnego wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [..] grudnia 2019 r. Wobec braku rozstrzygnięcia sprawy przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w II instancji, pasażerowie w dniu [..] kwietnia 2020 r., wnieśli do Urzędu Lotnictwa Cywilnego ponaglenie zarzucając przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. W dniu [..] maja 2020 r. Prezes ULC zawiadomił strony o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia[..] lipca 2020 r. W dniu [..] lipca 2020 r., skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w[..] za pośrednictwem organu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. W kontekście tej chronologii wskazać należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ani ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana jest na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Znaczenie ma również wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron, co do długości trwania postępowania. Wprawdzie Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego działając w I instancji, wydał [..] kwietnia 2019 r. decyzję znak[..], którą stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, ale przewoźnik lotniczy w dniu [..] kwietnia 2019r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Natomiast do dnia [..] kwietnia 2020 r. organ II instancji nie wydał decyzji, co skutkowało ponagleniem pełnomocnika skarżącego. Urząd Lotnictwa Cywilnego pismem z dniem [..] maja 2020 r. zawiadomił strony o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy - do dnia[..] lipca 2020 r. Skoro jednak od [..] kwietnia 2019r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wiedział, że ma sprawę rozpoznać w II instancji, czego do dnia wniesienia przedmiotowej skargi nie uczynił, to niewątpliwie jako organ odwoławczy rozpoznawał sprawę przewlekle. Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Przewlekłość zawsze jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja tej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..], stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy skarżącego bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji wynosił miesiąc od dnia przekazania organowi wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez przewoźnika lotniczego. Skarga zasługiwała na uwzględnienie i konieczne było zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i zakończenia postępowania w sposób zgodny z prawem (art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 149 § 1a tej ustawy, sąd zobowiązany był stwierdzić, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując do oceny, czy przewlekłość organu miała charakter rażący, Sąd ocenił czas przewlekłości w prowadzonym przez Prezesa ULC postępowaniu jako znaczny. Nadto organ zaniechał informowania strony o przyczynach przewlekłości, ograniczając się jedynie do poinformowania pismami z [..]września 2019 r. oraz z [..] maja 2020 r. o wyznaczeniu kolejnego terminu załatwienia sprawy. To wskazuje na rażący charakter naruszenia prawa do terminowego zakończenia sprawy. Kluczowa była jednak długość okresu przewlekłości. Na powyższą ocenę nie miała wpływu podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja, odwołująca się do bardzo dużej ilości spraw rozpatrywanych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa. Tego typu przyczyny nie mogą być postrzegane jako przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a. Są to problemy pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego i nie mogą skutkować odmienną oceną stanu przewlekłości postępowania. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1459/17, z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2339/13; z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..], na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę [..]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania ([..] zł uiszczony wpis sądowy, [..] zł koszty pełnomocnika oraz [..] zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa).