VII SAB/Wa 214/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skarg D. C. i P. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie zmiany elewacji budynku przy ul. [...] w W. I. umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności, II. stwierdza przewlekłość postępowania, III. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] grzywnę w kwocie 1000 zł (tysiąc złotych), V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz D. C. i P. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z dnia 16 października 2012 r. złożonej przez D. C. i P. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest przewlekłość i bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB) w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Postępowanie miało następujący przebieg. Pismem z dnia 4 listopada 2011 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] poinformował PINB o zmianie elewacji budynku przy ul. [...] w W. W dniu 16 grudnia 2011 r. podczas oględzin organ ustalił, że zmieniono elewację w powyższym budynku poprzez zamontowanie w lokalu nr 48 dwóch skrzydeł okiennych, po uprzednim zamurowaniu ściany na wysokości 70 cm., na której od wewnątrz zamontowano grzejnik centralnego ogrzewania. Dnia 29 grudnia 2011 r. PINB zawiadomił P. M. o wszczęciu postępowania w ww. sprawie, a w dniu 17 stycznia 2012 r. D. C. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nakazał inwestorowi D. C. doprowadzenie elewacji do stanu poprzedniego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Pismem z dnia 10 lutego 2012r. powiadomił P. M., że z ustaleń organu wynika, iż nie jest stroną postępowania. W odwołaniu z dnia 14 lutego 2012r. pełnomocnik D. C. – P. M. podał, że był inwestorem spornych robót budowlanych i mieszka pod tym samym adresem. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. ([...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji podnosząc, że należy ustalić jednoznacznie inwestora, datę wykonania robót oraz czy wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, bądź dokonano zgłoszenia. Pismem z dnia 27 marca 2012r. organ zawiadamił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a w dniu 20 kwietnia 2012r. takie samo zawiadomienie skierował do ZGN oraz Wspólnoty Mieszkaniowej. Pismem wydanym również 20 kwietnia 2012r. zwrócił się do ww. podmiotów o przesłanie dokumentacji świadczącej o terminie wykonania robót oraz potwierdzającej stan obecny. W dniu 31 maja 2012r. organ ponownie skierował to pytanie do ZGN oraz Wspólnoty Mieszkaniowej. W dniu 20 czerwca 2013 r. P. M. i D. C. złożyli zażalenie na bezczynność PINB oraz wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie przeróbki instalacji centralnego ogrzewania. Pismem z dnia 5 lipca 2012 r. PINB zawiadomił strony, iż w dniu 3 sierpnia 2012 r. zostaną przeprowadzone oględziny. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]) [...] WINB uznał zażalenie P. M. i D. C. na niezałatwienie sprawy przez PINB za zasadne i wyznaczył 30-dniowy termin na zakończenie postępowania. Pismem z dnia 7 sierpnia 2012 r. P. M., działając jako pełnomocnik D. C., złożył zażalenie na postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. W piśmie z dnia 9 sierpnia 2012 r. PINB zwrócił się do ZGN Dzielnicy [...] o wskazanie najemców lokalu nr 48 od 1970r., rozkładu lokalu oraz przesłanie dokumentów dot. zmiany elewacji. W dniu 21 sierpnia 2012 r. ZGN przesłał dokumenty wyjaśniając, że nie posiada dokumentów dotyczących zmiany elewacji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 1 października 2012 r., wskazując na konieczność uzyskania kompletnej dokumentacji w celu ustalenia inwestora oraz daty wykonania robót, co nie było możliwe z uwagi na niepełne informacje ZGN. Następnie pismem z dnia 22 sierpnia 2012 r. PINB zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z prośbą o wypożyczenie dokumentacji budynku i udzielenie informacji, czy uzyskano zgodę na wykonanie ww. robót budowlanych. Pismem z dnia 20 września 2012 r. organ ponowił prośbę. Wobec braku odpowiedzi postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 1 listopada 2012 r. W dniu 8 października 2012 r. wpłynęło pismo z Wydziału Architektury informujące, że nie odnaleziono opisanych dokumentów. W dniu 16 października 2012 r. P. M., działając w imieniu własnym i D. C. wniósł skargę do tutejszego Sądu, na bezczynność i przewlekłość postępowania PINB. W skardze wskazał, że 29 grudnia 2011 r. po ponad 50 dniach PINB powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania, a 17 stycznia 2012 r., a więc po ponad 70 dniach powiadomił D. C.. Dodał, że zadeklarował usunięcie tymczasowych zabezpieczeń, gdy tylko będą ku temu przesłanki. W decyzji z dnia [...] lutego 2012r. organ jednak nie odniósł się do ww. uwag i wydał decyzję w postępowaniu wszczętym z urzędu w dniu [...] grudnia 2011 r., o wszczęciu którego skarżących nie poinformował. W dniu [...] marca [...] WINB wydał decyzję nr [...]. Skarżący podniósł, że odczekał cierpliwie 3, 5 miesiąca, a 20 czerwca 2012 r. złożył zażalenie na bezczynność PINB- u. W dalszej części skargi skarżący przedstawił szczegółowo przebieg postępowania dodając, że w dniu 24 lipca 2012 r. PINB poinformował skarżących, że wyznaczone oględziny dotyczą przebudowy kuchni oraz, że ten nowy "wątek" dodano (na wniosek ZGN-u) do postępowania odwoławczego, które jest przedmiotem skargi. Zdaniem skarżących dodawanie nowych zagadnień przedłuża postępowanie odwoławcze. Nie podano podstawy prawnej takiego postępowania. Organ winien wszcząć odrębne postępowanie w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w związku z decyzją z dnia [...] marca 2012 r. i postanowieniami z dnia [...] lipca 2012r. i [...] września 2012 r., prowadzi ponownie postępowanie. Stwierdził, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, wymagający zebrania archiwalnych materiałów dowodowych od innych organów i podmiotów, postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2012 r. i [...] września 2012 r. wyznaczył nowe terminy do załatwienia sprawy do 1 października 2012 r. i do 1 listopada 2012 r. Następnie wskazał, że przed upływem terminu wyznaczonego postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przeróbki instalacji c.o. Zażalenie wraz z aktami przekazał do organu wojewódzkiego przy piśmie z dnia 22 października 2012r. W tym samym dniu nałożono na P. M., jako inwestora, obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego dobudowy. Postanowienie to sprostowano postanowieniem z dnia [...]listopada 2012 r. w zakresie pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia. Na rozprawie w dniu 11 października 2013r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę VII SAB 214/13 dotyczącą przewlekłości ze sprawą VII SAB 215/13 w zakresie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. Skarga jest zasadna w zakresie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Na wstępie rozważań wyjaśnić trzeba, że organy administracyjne mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, o czym stanowi art. 12 § 1 k.p.a. Organy mają przy tym obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a to oznacza, że zobowiązane są do podejmowania nie jakichkolwiek działań, ale działań ukierunkowanych, prowadzących do rozpatrzenia wniosku strony. Realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego prowadzenia postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. I tak z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto, w świetle art. 36 § 1 i 2 k.p.a. wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Uchybienie powołanym przepisom może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z dodaniem przez ustawodawcę pojęcia "przewlekłość" postępowania, nie może być ono utożsamiane z pojęciem "bezczynności" postępowania. Bezczynność będzie zachodziła wówczas, gdy organ przekroczy terminy określone w kpa do załatwienia sprawy, zarówno gdy nie podejmuje żadnych czynności, jak i prowadzi postępowanie, którego nie kończy wydaniem aktu administracyjnego. Natomiast przewlekłością postępowania będzie niezałatwienie przez organ sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a czynności procesowe organu podejmowane są wbrew zasadzie szybkości postępowania (art. 12 kpa), mają charakter pozorny, nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy. Aby nie narazić się na zarzut przewlekłości postępowania organ winien je tak zorganizować, by zakończyło się ono w wyznaczonym przepisami prawa terminie. W piśmiennictwie podkreśla się, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu ustawowego (zob. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011, z. 6, [...] 30). Reasumując, postępowanie niezakończone w terminach wymienionych w art. 35 k.p.a. może być oceniane zarówno w zakresie przewlekłości, jak i bezczynności. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie pozostawał w bezczynności, bowiem zakończył postępowanie wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2013r. co ustalił Sąd na rozprawie w dniu 11 października 2013r. dopuszczając dowód uzupełniający z decyzji PINB wydanej w dniu [...] lipca 2013r znajdującej się w aktach sprawy o sygn. VII SA/Wa 2161/13. Powyższe obligowało Sąd do umorzenia postępowania w zakresie bezczynności organu powiatowego, bowiem nie można było zobowiązać organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, jak stanowi cyt. art. 149 § 1 ppsa. Niemniej, z akt sprawy wynika jednoznacznie, że prowadząc postępowanie przez ponad 18 miesięcy, PINB [...] podejmował działania nie tylko nieuzasadnione, ale i nieznajdujące oparcia w przepisach prawa. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w przedmiocie zmiany elewacji budynku przy ul. [...] w W., i zostało wszczęte na wniosek strony, jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wydanego w dniu [...] grudnia 2011 r. Nie mogło mieć zatem wpływu na wynik sprawy, inne postępowanie, zainicjowane wnioskiem skarżących w przedmiocie zamontowania grzejnika c.o., na dobudowanej ścianie, jak wskazywał organ w odpowiedzi na skargę uzasadniając zwłokę w załatwieniu niniejszej sprawy. W dniu 17 stycznia 2012r. o wszczęciu postępowania organ postanowił zawiadomić również D. C. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2012r. - w trybie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego - nakazał D. C., bez ustalenia inwestora wykonanych robót budowlanych, przywrócenie elewacji budynku do stanu poprzedniego. Odwołanie od powyższej decyzji wpłynęło do organu powiatowego w dniu 14 lutego 2012r., w którym skarżący jasno wskazał, że wykonał sporne roboty budowlane. Z niewiadomych zatem przyczyn - po uchyleniu przez [...] WINB w dniu [...] marca 2012r. decyzji z dnia [...] lutego 2012r. - organ powiatowy do dnia 12 lipca 2013r. zwracał się do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] oraz Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej (pisma z dnia 20 kwietnia 2012r. oraz z dnia 31 maja 2012r.) o "przesłanie dokumentacji dotyczącej przedmiotowego lokalu, świadczącej o terminie wykonanych robót potwierdzających stan obecny..." Podobnie, w kolejnym piśmie skierowanym do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] PINB zwracał się o podanie najemców lokalu nr 48 od 1970 r. oraz o przesłanie wszelkich dokumentów dot. zmiany elewacji (pismo z dnia 9 sierpnia 2012r. ). Nadto, skoro w odwołaniu z 14 lutego 2012r. P. M. wskazał, że dokonał zmiany elewacji budynku, to również całkowicie nieuzasadnione było podejmowanie działań w celu wypożyczenia dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku oraz uzyskania informacji, czy udzielono zgody na roboty budowlane (pisma z dnia 22 sierpnia 2012r. oraz z dnia 20 września 2012r. skierowane do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] ). PINB nie zwrócił się o wyjaśnienie powyższych kwestii do inwestora, bezpodstawnie przedłużając termin załatwienia sprawy do dnia 1 października 2012r. (postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012r.), a następnie do 1 listopada 2012r. (postanowienie z dnia [...] września 2012r.), tłumacząc zwłokę brakiem odpowiedzi z Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] na ww. pisma, pomimo że postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. [...] WINB uznał zażalenie P. M. i D. C. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa i wyznaczył 30 - dniowy termin na zakończenie postępowania. W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny, cecha szczególnego skomplikowania sprawy może wyniknąć z "zawiłości w ustaleniu stanu faktycznego lub stanu prawnego, konieczności dokonywania licznych czynności postępowania dowodowego, gromadzenia rozproszonych danych będących w posiadaniu różnych organów administracyjnych przy braku prawnego obowiązku współdziałania z nimi" (zob. A. Matan, Komentarz do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010). Szczególnie skomplikowany charakter sprawy administracyjnej może być uzasadniony ze względu na złożony stan faktyczny sprawy, wymagający przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak i ze względu na niejasny stan prawny, wymagający starannej wykładni przepisów prawa lub też z uwagi na precedensowy charakter rozstrzygnięcia. Taka sytuacja niewątpliwie - wbrew argumentacji organu - w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca. Z akt sprawy wynika, że następną czynnością jaką wykonał organ powiatowy było wydanie w dniu [...] października 2012r. postanowienia, w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, nakładającego na P. M. obowiązek przedłożenia w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia postanowienia, oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu tego orzeczenia PINB zamiast przedstawić przesłanki niezbędne do zastosowania powyższego przepisu w niniejszej sprawie skupił się na kwestiach podmiotowych, które winien był zauważyć już na wstępie postępowania. Nadto, błędnie pouczy! stronę, że na to postanowienie nie przysługuje zażalenie. Dopiero postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r., na wniosek skarżącego złożony [...] października 2012 r., organ powiatowy sprostował "oczywistą omyłkę" w powyższym zakresie. Postanowienie z dnia [...] października 2012r zostało uchylone przez [...] WINB postanowieniem wydanym w dniu [...] lutego 2013r. Następnie organ powiatowy wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 14 czerwca 2013r. w związku z postanowieniem Sądu Okręgowego Wydział [...] z dnia [...] lutego 2013r. o wyznaczeniu kuratora dla D. C. w sprawie sygn. akt [...] o ubezwłasnowolnienie. Powyższe nie stanowiło jednak przeszkody dla organu, w zawiadomieniu (z dnia 26 kwietnia 2013 r.), w tym D. C., o wyznaczonych na dzień 28 maja 2013r., kolejnych oględzinach. Z akt wynika, że ostatnią czynnością jaką podjął PINB było zwrócenie się 26 marca 2013r. o wskazanie danych kontaktowych kuratora D. C., w odpowiedzi na które Sąd Okręgowy pismem doręczonym organowi w dniu 29 kwietnia 2013r. poinformował, że danymi dysponuje Sąd, który ustanowił kuratora, należy zatem zwrócić się do Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...]. Pismem z dnia 23 kwietnia 2013 r. P. M. poinformował organ, przesyłając stosowne zaświadczenie, że został ustanowiony opiekunem prawnym D. C.. Niemniej, jak ustalił Sąd, decyzja organu powiatowego zapadła dopiero w dniu [...]lipca 2013r., a więc po upływie ponad dwóch miesięcy, podczas których organ, jak należy przyjąć na podstawie pisma skarżącego złożonego w dniu 23 lipca 2013r. do akt sądowych, przeprowadził jedynie kolejne, a zatem nieuzasadnione oględziny wykonanych robót budowlanych. Z zestawienia dat działań podejmowanych przez PINB od 29 grudnia 2011 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania), jak i braku ich celowości, jednoznacznie wynika, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Organ wykazał się nieznajomością przepisów Prawa budowlanego oraz postępowania administracyjnego. Przede wszystkim nie rozpoczął działań od ustalenia inwestora spornych robót budowlanych, co zaważyło na przebiegu całego postępowania. Nawet po wskazaniu przez skarżącego w odwołaniu z dnia 14 lutego 2012 r., że jest inwestorem, organ zwracał się do wskazanych podmiotów, które nie tylko nie miały, ale i nie mogły mieć wiedzy, czy zmiana elewacji stanowi samowolę budowlaną i kiedy nastąpiła. Pomimo zawiadomienia o wszczęciu postępowania P. M. w kolejnych fazach postępowania - nawet po uzyskaniu informacji o osobie inwestora - organ powiatowy nadal nakładał obowiązki i kierował pisma tylko do D. C. Pismem z dnia 10 lutego 2012r. poinformował P. M., że nie jest stroną postępowania, po czym ponownie traktował skarżącego, jako stronę (postanowienie z dnia [...] października 2012r.). Nadto, błędnie pouczył o środkach zaskarżenia. Niepodjęcie celowych, zgodnych z obowiązującymi przepisami prawa działań, zignorowanie terminów przewidzianych do załatwienia sprawy i nieuzasadnione ich przedłużanie należało ocenić jako rażące naruszenie art. 35 § 1 i 3 kpa. Z podanych przyczyn Sąd wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] grzywnę w wysokości 1000 zł uznając, że jest ona adekwatna do stopnia stwierdzonych naruszeń - zwłaszcza, że sprawa nie należała do skomplikowanych. Wymierzając grzywnę Sąd miał na uwadze, że art. 154 § 5 ppsa stanowiący podstawę do określenia jej wysokości, nawiązuje do ogłaszanej corocznie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim i określa jedynie górną granicę grzywny, tak więc w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy, nie jest konieczne, aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa orzekł jak w pkt I wyroku, na podstawie art. 149 § 1 ppsa jak w pkt II i III wyroku oraz na podstawie art. 149 § 2 ppsa w zw. z art. 154 § 6 ppsa jak w pkt IV wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 ppsa.