VII SAB/Wa 215/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M.R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku M.R. z dnia [...] grudnia 2020r. oddala skargę Uzasadnienie. Skarżąca M.R.-O., pismem datowanym na 20 września 2021 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze [...] (dalej: "PINB") w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z [...]grudnia 2020 r., w sprawie "pilnego skontrolowania budynku mieszkalnego wybudowanego na sąsiedniej działce przez mojego sąsiada p. A. T., pod kątem zgodności z wymaganiami par. 235.3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 poz 1065) oraz ze względu na niewykonanie zabezpieczeń przeciwko osuwaniu się śniegu na moją działkę, z uwagi na lokalizację budynku w granicy". Skarżąca podniosła, że do wykonania tych zabezpieczeń inwestor został zobowiązany postanowieniem Starosty [...] znak [...], w trakcie starania się o pozwolenie na budowę. Pracownicy PINB [...] stycznia 2021 r. dokonali czynności kontrolnych i protokolarnie potwierdzili zasadność obu zarzutów skarżącej. Pomimo pism skarżącej wysyłanych do PINB ([...]lutego, [...] marca oraz [...]marca 2021 r.), nie podjęto żadnych rozstrzygnięć. [...] sierpnia 2021 r., skarżąca zwróciła się do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") o ponaglenie organu powiatowego. Powyższe ponaglenie zostało oddalone postanowieniem [...]WINB z [...] września 2021 r., nr [...]. Organ wojewódzki powołał się przy tym na swoje własne postanowienie z [...]lipca 2021 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...]maja 2021 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej z [...] kwietnia 2021 r. Postanowienie to dotyczy tylko i wyłącznie rozpatrzenia innego wniosku skarżącej, złożonego [...] kwietnia 2021 r., "które zostało wydane w sprawie niezależnej i bez historii". Świadczy o tym podstawa prawna, którą przyjmuje organ odwoławczy: art. 61 a 1 § Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w związku z art. 77a Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."). Organ odwoławczy uznał, że postępowania kontrolne, zgodnie z art. 77a Pr. bud., wszczyna się jedynie z urzędu i powyższy wniosek oddalił. Zdaniem skarżącej postanowienie [...]WINB nr [...] dotyczy jedynie jej wniosku z [...] kwietnia 2021 r., i nie obejmuje czynności dokonanych w tej sprawie przez PINB do chwili złożenia tego wniosku. Świadczy o tym pouczenie, jakie organ odwoławczy kieruje do organu podstawowego: "Jednocześnie organ stopnia wojewódzkiego wskazuje, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno być kierowane tylko i wyłącznie do wnioskodawcy". Art. 81.4 Pr. bud., stanowi, że protokolarne ustalenia w toku czynności kontrolnych są dla organu podstawą do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Zgodnie z tym zapisem, po wykonaniu kontroli organ zobowiązany jest do odmowy lub wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie na podstawie ustaleń kontrolnych, zawartych w protokole. W ocenie skarżącej (w świetle powyższego przepisu), PINB trwa w bezczynności przy rozpatrywaniu jej wniosku z [...] grudnia 2020 r. Na potwierdzenie przytoczyła uzasadnienie wyroku WSA w Białymstoku z 1 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 42/15 "każde pismo, również złożone, jako doniesienie o potrzebie podjęcia działań kontrolnych z urzędu, wszczyna postępowanie administracyjne, gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczy indywidualnej sprawy załatwianej w drodze decyzji, gdy wniosek złożony został przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdy wniosek odpowiadał warunkom formalnym i organ, do którego wniosek wpłynął był właściwy w tej sprawie". Skarżąca wskazała, że w tej sprawie WSA w Białymstoku stwierdził bezczynność PINB. Sąd podkreślił bowiem, że o bezczynności można mówić nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje w terminie czynności w sprawie ale także wówczas gdy czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia czy innego aktu wymaganego przez prawo. W odpowiedzi na skargę, PINB w Nowym Dworze [...] wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że M.R.-O. 11 grudnia 2020 r., złożyła wniosek o skontrolowanie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na dz. nr ew. [...] w m. [...], gm. [...] pod kątem zgodności z par. 235.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w związku z niewykonaniem zabezpieczeń przeciwko osuwaniu się śniegu na dz. nr ew. [...] w m. [...], gm. [...]. PINB (zgodnie z żądaniem), pismem z [...]grudnia 2020 r., zawiadomił o wyznaczeniu terminu przeprowadzenia czynności kontrolnych na terenie dz. nr ew. [...] w m. [...], gm. [...].[...]stycznia 2021 r., dokonano czynności kontrolnych na przedmiotowej działce, bez udziału wnioskodawczyni, która mimo prawidłowego powiadomienia nie stawiła się. Pismem z [...] lutego 2021 r., udzielono M. R. –O. odpowiedzi po przeprowadzonej kontroli. PINB wyjaśnił, że organ administracji publicznej nie może samodzielnie dokonywać interpretacji treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do zmiany kwalifikacji prawnej żądania wbrew intencjom podmiotu wnoszącego podanie. Natomiast wniosek M. R.-O. z [...]grudnia 2020 r., był jasny i konkretnie sprecyzowany, a mianowicie dotyczył przeprowadzenia kontroli budynku, zlokalizowanego na dz. nr ew. [...] w m. [...], gm. [...], co też pracownicy Inspektoratu uczynili, dochowując przy tym ustawowych terminów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają legalnej definicji "bezczynności" organu. Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedynie upływ czasu między datą wszczęcia postępowania, a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Uwzględniając powyższe uwagi w kontekście stanu faktycznego sprawy zawisłej przed tut. Sądem stwierdzić należy, że PINB – wbrew zarzutom skargi – nie dopuścił się ani bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z [...]grudnia 2020 r., ani nie prowadził postępowania w sposób przewlekły. Skarżąca w swym wniosku wyraźnie sprecyzowała, że wnosi "o skontrolowanie" budynku A. T. w [...] "pod katem zgodności z par. 235.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 poz. 1065) oraz ze względu na niewykonanie zabezpieczeń przeciwko osuwaniu się śniegu na moją działkę, z uwagi na lokalizację budynku w granicy". Na skutek ww. wniosku PINB [...]grudnia 2020 r. zawiadomił o zamiarze kontroli przedmiotowego budynku [...]stycznia 2021 r. i we wskazanym terminie dokonał czynności kontrolnych w zakresie wskazanym we wniosku skarżącej. Skarżąca nie stawiła się w tym dniu na oględziny. PINB nie potwierdził zarzucanych przez skarżącą wadliwości budynku, polegającej na naruszeniu § 235 ust. 3 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym w budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia. Stwierdził natomiast, że nie zostały wykonane zabezpieczenia przeciwko osuwaniu się skarpy od strony działki nr ewid. [...]. A. T. 1 lutego 2021 r. przekazał PINB deklarację właściwości użytkowych preparatu zabezpieczającego ogniowo więźbę dachową z aprobatą techniczną, deklarację właściwości dla płyt ogniowych RIGIPS Pro FIRE użytych do obudowy więźby dachowej, co powoduje klasę odporności ogniowej REI 60. PINB poinformował skarżącą pismem z 3 lutego 2021 r., że otrzymał ww. dokumenty, potwierdzające zabezpieczenie więźby dachowej do klasy odporności REI 60. Pismem z [...]marca 2021 r. PINB poinformował skarżącą (uzasadniając stanowisko), że nie stwierdził naruszenia § 235 ust. 3 ww. rozporządzenia. Dopiero pismem z [...]marca 2021 r. skarżąca wniosła o podjęcie przez PINB czynności, zmierzających do doprowadzenie budynku A. T. do zgodności z § 235 ust. 3 ww. rozporządzenia "na podstawie art. 61. 2 Prawa Budowlanego". PINB pismem z [...]kwietnia 2021 r. w odpowiedzi na to pismo podtrzymał swoje stanowisko z pisma z [...]marca 2021 r., wyjaśniając dodatkowo, że kierownik budowy potwierdził oświadczeniem pisemnym, że budowa została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę i przepisami prawa. W odpowiedzi na powyższe pismo PINB skarżąca, pismem z [...] kwietnia 2021 r., ponownie wniosła o "wszczęcie postępowania (...) w celu doprowadzenia budynku p. A. T. do zgodności z par. 235. 2 rozporządzenia (...)". PINB formalnie ustosunkował się do tak sprecyzowanego żądania i postanowieniem [...]maja 2021 r. Nr [...] na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania z ww. wniosku skarżącej z [...] kwietnia 2021 r. Postanowienie to stało się ostateczne w toku postępowania administracyjnego, gdyż [...]WINB postanowieniem Nr [...] z [...]lipca 2021 r. utrzymał je w mocy. [...]WINB odmówił też skarżącej (postanowienie z [...] września 2021 r., Nr [...]) wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, uznając złożone przez nią ponaglenie w sprawie niezałatwienia w terminie sprawy z wniosku z [...]grudnia 2020 r. za niezasadne. Tym samym organ II instancji nie uznał, że PINB dopuścił się przewlekłości z załatwieniu tego wniosku lub bezczynności. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że PINB ani nie prowadził przewlekle sprawy z wniosku skarżącej z [...]grudnia 2020 r., ani nie dopuścił się żadnej bezczynności w jego załatwieniu. Wyjaśnić bowiem należy, że nie każdy wniosek kierowany do organu nadzoru budowlanego powoduje wszczęcie postępowania, oczekiwane przez stronę. Organ nadzoru budowlanego może, jak w sprawie niniejszej – po uzyskaniu informacji o potencjalnym naruszeniu szeroko rozumianych przepisów Prawa budowlanego – przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, aby ustalić, czy rzeczywiście istnieje sprawa z zakresu jego właściwości rzeczowej. PINB uczynił to, dokonując kontroli obiektu budowlanego A. T. [...]stycznia 2021 r. Przeprowadzona kontrola nie wykazała jednak zarzucanego przez skarżącą naruszenia § 235 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego. A. T. zaś dostarczył organowi dokumenty, z których wynikało, że więźba dachowa i przekrycie dachowe spełnia wymogi ogniotrwałości, w tym paragrafie wymienione. W wyniku tego postępowania wyjaśniającego – i w zakresie w pełni uwzględnionego wniosku skarżącej "o skontrolowanie" zgodności tego budynku z § 235 ust. 3 rozporządzenia - PINB słusznie doszedł do wniosku o braku potrzeby wszczynania postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, gdyż nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa budowlanego, uzasadniające działanie tego organu. PINB słusznie więc powiadomił o tym fakcie skarżącą pismem z [...]marca 2021 r., nie mając prawnego obowiązku podejmowania w takim zakresie decyzji lub postanowienia. Wyjaśnić bowiem należy, że wobec braku formalnego wszczęcia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego organ nie mógł wydać żadnej decyzji. Dokonując kontroli w obiekcie budowlanym, zgodnie z oczekiwaniem skarżącej i jej żądaniem z [...]grudnia 2020 r., PINB nie mógł odmówić formalnie postanowieniem wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż przeprowadzenie wyjaśniających czynności kontrolnych miało na celu wyłącznie ustalenie stanu faktycznego opisanego w ww. wniosku, który nie dotyczył żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, ale przeprowadzenia kontroli budynku i tego, czy jego właściciel wykonał ciążące na nim zabezpieczenie przed osuwaniem się nadmiaru śniegu - co organ uczynił. Stanowisko PINB, wyrażone w piśmie do skarżącej z [...]marca 2021 r., uzasadnione było też treścią otrzymanych przez organ dokumentów, potwierdzających brak naruszenia § 235 ust. 3 ww. rozporządzenia. Kwestia natomiast niewykonania nałożonego w pozwoleniu na budowę zabezpieczenia przed osuwaniem się śniegu na działkę skarżącej została przez organ potwierdzona; w tym zakresie jednak powstaje kwestia niewykonania owego "postanowieniem Starosty [...] znak [...]", o którym wspomina w skardze skarżąca. Nie jest to jednak sprawa, pozostająca w kompetencji organu nadzoru budowlanego, ale organu administracji architektoniczno budowlanej (tego, który wydał postanowienie), dotycząca potencjalnej egzekucji administracyjnej w celu wykonania nałożonego obowiązku. Skoro więc nie zaistniały przesłanki do działania organu nadzoru budowlanego w ramach jego kompetencji ustawowych (art. 81 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1 Pr. bud.), to nie powstała również "sprawa" w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. Nie zaistniała też potrzeba wydania postanowienia, które z reguły organ administracji publicznej wydaje w toku postępowania (a więc po jego wszczęciu – art. 123 § 1 k.p.a.). Organ nie dopuścił się także przewlekłego prowadzenia sprawy z ww. wniosku, gdyż już [...]grudnia 2020 r. zawiadomił o zamiarze kontroli przedmiotowego budynku, a czynności kontrolne przeprowadził [...]stycznia 2021 r. w zakresie wskazanym we wniosku skarżącej. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 4 p.p.s.a.