VII SAB/Wa 221/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] października 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu J.K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pan J. K. (zwany dalej: "skarżącym") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej także "GINB"), wobec braku rozpoznania ponaglenia skarżącego z dnia [...] września 2019 r., które dotyczyło działania Wojewody [...] (dalej także "Wojewoda") przy rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [...]. Skarżący zarzuca GINB naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. – dalej "k.p.a."). Skarżący wnosi o: "1. zobowiązanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3. zobowiązanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 4. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U.2016.0.1169 t.j.) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) (...) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu, 5. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 6. zasądzenie kosztów postępowania." W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019r. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie na żądanie strony, na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], oraz na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. o wstrzymanie jej wykonania. Skarżący podniósł, że w dniu [...] września 2019 r., poprzez platformę ePUAP, złożył ponaglenie na bezczynność Wojewody, skierowane za pośrednictwem tego organu do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W dniu [...] lipca 2020 r., również poprzez platformę ePUAP, skarżący złożył na podstawie art. 37 k.p.a. ponaglenie do GINB, ze względu na niezałatwienie sprawy w terminie. Jak wskazał skarżący, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia złożenia podania z dnia [...] kwietnia 2019 r. do dnia skierowania skargi do Sądu, jego wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, brak rozpatrzenia przez GINB ponaglenia z dnia [...] września 2019 r. stanowi naruszenie jego interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego w obecnie toczących się przed tym organem postępowaniach administracyjnych. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2020 r., do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wpłynęła skarga J. K. z [...] lipca 2020 r. na bezczynność GINB w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia skarżącego z [...] września 2019 r. na działanie Wojewody [...] w sprawie wniosku J.K. z [...] kwietnia 2019 r. Wniosek ten dotyczył wszczęcia postępowaniaw sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Fundacji [...] pozwolenia na budowę bosmanatu z pomostem, slipem i pirsem cumowniczym na działkach nr ewid. [...] i [...], obr. [...], gm. [...]. Powyższa skarga została poprzedzona pismem J. K. z [...] lipca 2020 r. (data wpływu do GUNB: [...] lipca 2020 r.), stanowiącym ponaglenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wobec nierozpatrzenia ponaglenia wniesionego przez skarżącego w dniu [...] września 2019 r. na działanie Wojewody [...]. GINB podkreślił, że analiza zgromadzonych akt sprawy jak i weryfikacja systemu EZD (system teleinformatyczny do Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją) nie wykazały jednak, by do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo Wojewody przekazujące powyższe ponaglenie skarżącego z [...] września 2019 r. wraz z relacją w sprawie. W związku z powyższym, pismem z [...] lipca 2020 r., znak: [...], GINB wezwał organ wojewódzki do złożenia wyjaśnień w sprawie, tj. do wskazania, czy ww. ponaglenie zostało przekazane przez Wojewodę w trybie przewidzianym art. 37 § 4 k.p.a. W dniu 27 lipca 2020 r., do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo Wojewody z [...] lipca 2020 r., znak: [...] ([...]), przy którym przekazano m.in. ponaglenie J. K. z [...]września 2019 r. na działanie organu wojewódzkiego. W powyższym piśmie z [...] lipca 2020 r. Wojewoda wyjaśnił, że winę za nieprzekazanie GINB ww. ponaglenia z [...] września 2019 r. ponosi pracownik Urzędu Wojewódzkiego, z którym rozwiązano umowę o pracę. Mając na uwadze powyższe, pismem z [...] lipca 2020 r. znak: [...] GINB zwrócił się do Wojewody o pilne przesłanie relacji w sprawie wraz z kopią podjętego rozstrzygnięcia, ewentualnie kopią dokumentów, z których wynika, jakie podjęto działania w ww. sprawie. W dniu [...] sierpnia 2020 r. do GUNB wpłynęło pismo z organu wojewódzkiego z [...] lipca 2020 r. znak: [...], przy którym zostały przekazane akta sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. Jak zauważył GINB, z przekazanej dokumentacji wynikało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/OI 76/19, rozpatrzył już skargę J. K. na bezczynność Wojewody [...] w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...]. W ocenie GINB, powyższa skarga na bezczynność organu wojewódzkiego w zakresie ww. wniosku z [...] kwietnia 2019 r. (uwzględniona wyrokiem WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r.) wyczerpała zatem możliwość wniesienia środka zaskarżenia w trybie art. 37 k.p.a. W związku z powyższym, pismem z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], GINB poinformował skarżącego, że przekazane przy piśmie Wojewody z [...] lipca 2020 r., znak: [...], jego ponaglenie z [...] września 2019 r., na działanie organu wojewódzkiego w przedmiocie wniosku z [...] kwietnia 2019 r., nie mogło zostać załatwione zgodnie z art. 37 § 6 k.p.a. Z przedstawionych powodów, organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że doszło do bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpatrzeniu powyższego ponaglenia J. K. z [...] września 2019 r. na działanie Wojewody [...]. W tym stanie rzeczy GINB wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2020 r., skarżący szeroko odnosząc się do argumentacji GINB wskazał, że z załączonych przez niego dokumentów z akt sprawy wynika, iż organ nie tylko powinien był wiedzieć o wniesionym przez skarżącego w dniu [...] września 2019 r. ponagleniu na bezczynność Wojewody, ale nawet był w posiadaniu przedmiotowego ponaglenia. Ponadto skarżący podniósł, że wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/OI 76/19, WSA w Olsztynie rozstrzygnął jedynie sprawę bezczynności Wojewody [...] w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. Natomiast obecnie wniesiona przez niego skarga do WSA w Warszawie dotyczy bezczynności GINB w rozpoznaniu ponaglenia wniesionego przez skarżącego w dniu [...] września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona stosownym środkiem z art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga obejmuje zarzut bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie nierozpoznania w terminie ustawowym ponaglenia wniesionego przez J. K. w dniu [...] września 2019 r. na bezczynność Wojewody [...] przy rozpoznaniu wniosku ww. skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [...]. Innymi słowy, skarga dotyczy bezczynności GINB w rozpatrzeniu środka, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., tj. ponaglenia. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). W myśl art. 37 § 5 k.p.a., organ wyższego stopnia rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Stosownie do treści § 6 organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Stanowisko organu wyrażone na gruncie art. 37 k.p.a. przyjmuje zatem formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.). Postanowienie to ma charakter wpadkowy, a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jest to bowiem rozstrzygnięcie mające na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym i stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność (art. 52 p.p.s.a.). Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2, bądź w pkt 3 p.p.s.a. Należy ponadto wyjaśnić, że niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Jak już wskazano na wstępie, w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wobec powyższego, nie jest zatem konieczne do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oczekiwanie na rozpoznanie przez właściwy organ ponaglenia, ani oczekiwanie na upływ czasu jaki przepisy prawa dają organom administracji na przekazanie i rozpoznanie ponaglenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 323/18; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 953/19, dostępne na: www.orzczenia.nsa.gov.pl). Wypada również podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. W tak ukształtowanym stanie prawnym, nie jest dopuszczalne wniesienie kolejnego ponaglenia, w tym przypadku na bezczynność lub opieszałość organu wyższego stopnia w rozpatrywaniu ponaglenia na brak działania organu niższej instancji, a w konsekwencji także objęcie tego stanu skargą do sądu administracyjnego. Skoro bowiem, nawet rozpoznanie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, w terminie wskazanym w art. 37 § 5 k.p.a., nie determinuje prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to tym bardziej nie czyni tego niewydanie w ustawowym terminie stosownego postanowienia, o którym mowa w art. 37 § 6 k.p.a. Taki stan stwarza samo tylko złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, a kwestia terminowego rozpoznania ponaglenia przez ten organ jest już z tego punktu widzenia całkowicie irrelewantna. Niewątpliwie skarżący po wniesieniu ponaglenia z dnia [...] września 2019 r. skorzystał z przysługującego mu prawa do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu jego wniosku z [...] kwietnia 2019 r., nie czekając na rozpatrzenie tegoż ponaglenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/OI 76/19 rozpatrzył przedmiotową skargę, stwierdzając w sprawie bezczynność organu wojewódzkiego. Tym samym, nie było możliwe objęcie skargą do tutejszego Sądu ewentualnej bezczynności GINB przy rozpatrywaniu ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Według art. 58 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.