VII SAB/Wa 23/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi H. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] I. stwierdza przewlekłość postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] grzywnę w kwocie 2000 zł (słownie dwa tysiące złotych); IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz H. M. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga H. M. (dalej skarżąca) na przewlekłe prowadzenie postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w sprawie prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w [...] bez pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco : Pismem z dnia 25 lipca 2011 r. skierowanym do Naczelnika Wydziału Architektury dla dzielnicy [...], skarżąca wskazała na nieprawidłowości występujące na działce sąsiedniej, położonej przy ul. [...], podnosząc uciążliwości związane z remontem domu i wyrażając wątpliwości do zakresu i sposobu wykonywanych robót budowlanych. Następnie w dniu 18 sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB, organ I instancji) zawiadomił skarżącą o oględzinach w budynku przy ul. [...] w [...], w sprawie prowadzonych robót budowlanych, do których doszło w dniu 21 września 2011 r. W dniu 26 września 2011 r. PINB zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...]. Kolejne pismo do organu skarżąca skierowała w dniu 10 października 2011 r. (data wpływu), zaś w dniu 18 listopada 2011 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na działania PINB-u, domagając się podjęcia niezwłocznych działań kontrolnych i sprawdzenia czy jej mieniu nie zagraża niebezpieczeństwo ze strony robót na działce sąsiedniej. PINB decyzją Nr [...], z dnia [...]grudnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz 1071, ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 246, poz. 1623 ze zm. dalej Prawo budowlane) – umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...]. Z akt administracyjnych wynika, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy, organ II instancji, WINB) na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję PINB Nr [...], z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Akta administracyjne zostały zwrócone do organu I instancji w dniu 1 marca 2012 r. W dniu 21 sierpnia 2012 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] - zażalenie na niezałatwienie sprawy przez PINB [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 37 § 2 K.p.a., uznał zażalenie H. M. na niezałatwienie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w terminie określonym w art. 35 K.p.a. za zasadne i wyznaczył dodatkowy 30-dniowy termin na zakończenie postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. [...] w [...] (postanowienie k-31,32 akt sądowych). W międzyczasie PINB pismami z dnia 4 września 2012 r. zwrócił się do Urzędu [...] Biuro Geodezji i Katastru Delegatura w Dzielnicy [...] o nadesłanie wypisów z rejestru gruntów dla nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz posesji sąsiadujących wraz z podaniem właścicieli, nadto do Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...] o przesłanie kopi zgłoszeń dokonanych przez inwestorów. Żądane dokumenty zostały nadesłane do organu I instancji w dniu 21 września 2012 r. i w dniu 8 października 2012 r. Ponownie w dniu 27 listopada 2012 r. PINB dokonał oględzin posesji przy ul. [...], na zlecenie organu odwoławczego, w zakresie przebudowy wiatrołapu oraz schodów do ogrodu budynku przy ul. [...]. Zawiadomieniem z dnia 11 lutego 2013 r. PINB poinformował strony o treści art. 10 § 2 K.p.a. W dniu 1 lutego 2013 r. H. M.złożyła za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w załatwieniu sprawy dotyczącej prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę organ – PINB przedstawił wyjaśnienia co do podejmowanych czynności (k-20 akt sądowych). Ostatecznie w dniu [...] marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją Nr [...], umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek w części dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB w sprawie dotyczącej prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Przestępując do rozważań prawnych w pierwszym rzędzie Sąd uznał wniesioną skargę na przewlekłe prowadzenia przedmiotowego postępowania za dopuszczalną. Skarga H. M. mieści się bowiem treści art.3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.), zgodnie z którą zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Chodzi o przypadki, kiedy organ administracji publicznej jest obowiązany do wydania określonego aktu administracyjnego lub dokonania czynności, lecz obowiązku tego nie wykonuje. Celem skargi na przewlekle postepowanie jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Zgodnie natomiast z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Podkreślić należy, że strona skarżąca wywiązała się także z obowiązku wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. bowiem wniesienie skargi poprzedziła ona zażaleniem wniesionym do WINB pismem z dnia 21 sierpnia 2012 r. Wskazać także trzeba, że w przypadku wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu czy przewlekle prowadzenie postępowania strona nie jest związana żadnymi terminami do jej wniesienia. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa bowiem tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność organu jest zatem prawnie dopuszczalna dopóki stan milczenia nie zostanie przez organ usunięty (vide: P. Brzozowski, Glosa do postanowienia WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 68/10, [w: LEX/el.2010). Natomiast w przypadku gdy organ, na którego bezczynność została wniesiona skarga, wyda akt lub interpretację albo dokona czynności lub stwierdzi albo uzna uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, Sąd winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a to z uwagi na brak możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 p.p.s.a. W opisanej wyżej sytuacji odmiennie jednak - zdaniem składu orzekającego - należy ocenić dopuszczalność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Jeżeli bowiem dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość dojdzie do wydania aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa nie powoduje to bezprzedmiotowości postępowania oraz nie kończy postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania, gdyż sąd powinien wypowiedzieć się merytorycznie w kwestii czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miało miejsce w sprawie. Skarga tego rodzaju ma bowiem służyć ochronie obywatela przed opieszałością władzy i kierując się tym poglądem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (LEX nr 1219576) wskazał, że nie można podzielić stanowiska, według którego w przypadku gdy akt został wydany przez organ przed dniem orzekania przez sąd w kwestii przewlekłości, nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Przedmiotowa skarga jest nie tylko dopuszczalna, ale także jest zasadna. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Wskazać należy, że w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, aczkolwiek obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty ( art. 35 § 1 – 3 k.p.a.) uwzględnić należy także stopień jej zawiłości oraz postawę stron tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 ( LEX 753418) wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził iż : "Przewlekłe prowadzenie postepowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Zgodzić się należy ze skarżącą, że PINB [...] w sposób nieuzasadniony przekroczył w terminy wyznaczone w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziane dla rozpoznania sprawy. Zasadnie także twierdzi strona skarżąca, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na to, aby w okresie od 1 marca 2012 r. do dnia wniesienia zażalenia (21 sierpnia 2012 r.), a więc przez okres 6 miesięcy, od wpływu do PINB akt sprawy organ ten podjął jakieś konkretne czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy i wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w I instancji. PINB dopiero jakiekolwiek działania podjął w miesiącu wrześniu 2012 r., nie mniej nawet po wyznaczeniu przez WINB dodatkowego terminu 30 dni do załatwienia sprawy, organ ten nie wydał decyzji kończącej postepowanie. Zwrócić również należy uwagę na fakt nie informowania skarżącej o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy. Z tych powodów Sąd uznał, że PINB [...] prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły. Organ ten nie wykazał bowiem, że przekroczenie terminu do rozpatrzenia w procesowej formie wniesionej przez skarżącej interwencji, a następnie wszczęcia sprawy z urzędu było usprawiedliwione jakimiś szczególnymi okolicznościami. Wydanie rozstrzygnięcia po roku czasu od zwrotu akt przez WINB i po kilkunastu miesiącach od wszczęcia postępowania w dniu 26 września 2011 r., bez zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie rażąco narusza prawo. Przedstawiony wyżej stan faktyczny i prawny oraz okoliczności sprawy upoważniają do stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prowadził przedmiotowe postępowanie nie tylko w sposób przewlekły ale także, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też, Sąd uwzględnił wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Ustalając wysokość grzywny sąd stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. nie był związany wnioskiem skarżącej o wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości. W ocenie sądu grzywna w wysokości 2.000 zł będzie na tyle dolegliwa, że spełni swoje zadanie jako środek dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny. Powyższe ustalenia sądu skutkowały rozstrzygnięciem na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).