VII SAB/Wa 23/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w rozpoznaniu odwołania W. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] nr [...] z dnia [...] września 2017 r.; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej W. P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] (dalej: "skarżąca’"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 17 marca 2018 r., wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie nierozpoznania odwołania z dnia [...] września 2017 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2017 r. nr [...], odmawiającej zmiany własnej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], o odmowie wydania zezwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przeprowadzeniu prac remontowych budynku dawnej piekarni – wymianie pokrycia dachowego i odnowieniu elewacji, położonego na dz. Nr [...] przy ul. [...] w [...]. W skardze podniesiono, iż pomimo upływu pięciu miesięcy od przesłania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] powyższego odwołania – Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie zawiadomił o wszczęciu postępowania odwoławczego, nie wydał decyzji w sprawie, ani też nie zawiesił postępowania odwoławczego oraz nie zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazał nowego konkretnego terminu na jego załatwienie. Skarżąca podniosła, że niniejsza skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia [...] grudnia 2017 r., które do tej pory nie zostało rozpatrzone. Mając powyższe na uwadze wniosła o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego bez zbędnej zwłoki; 2. uwzględnienie skargi na bezczynność i zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez Sąd terminie; 3. stwierdzenie, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności; 4. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a (art. 149 § 2 p.p.s.a.); zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że pismem z dnia 14 listopada 2017 r., wystąpił do organu pierwszej instancji o przesłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa, udzielonego przez [...] i [...] – radcy prawnemu [...] do reprezentowania w sprawie. W piśmie z dnia 24 listopada 2017 r., organ pierwszej instancji nie przekazał ww. brakujących dokumentów. Organ odwoławczy podkreślił, że [...], pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. złożyła ponaglenie w sprawie nierozpoznania przedmiotowego odwołania z dnia [...] września 2017 r. Następnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pismem z dnia 5 stycznia 2018 r. wystąpił do pełnomocnika - radcy prawnego [...] o przesłanie w terminie 7 dni ww. dokumentu. Jednakże na powyższe pismo nie udzielono odpowiedzi. Minister podniósł ponadto, że odwołanie [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2017 r. nr [...], zostało rozstrzygnięte przez organ decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...]. Z uwagi na wydanie powyższego rozstrzygnięcia wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Podstawą prawną złożonej w niniejszej sprawie skargi jest art. 149 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji natomiast wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie. Stąd, skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi - zobowiązać organ do wydania w zakreślonym terminie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2017 r. Powyższe rozstrzygnięcie wyłączyło zatem możliwość zobowiązania organu do rozpoznania odwołania skarżącej z dnia [...] września 2017 r., złożonego od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2017 r. dlatego w tym zakresie postępowanie sądowe zostało umorzone (pkt I sentencji). Wydanie przez organ decyzji nie zwalnia jednak Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., I OSK 797/13, postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 publik. LEX ). Użycie ww. art. 149 § 1a p.p.s.a., zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został już wydany. Przechodząc zaś do oceny charakteru stwierdzonej bezczynności w prowadzonym postępowaniu, Sąd uznał, że w świetle ustalonego stanu faktycznego nie przybrała ona postaci kwalifikowanej, a więc nie narusza rażąco prawa. Stwierdzona bezczynność organu nie pozostaje w sposób oczywisty i drastyczny w sprzeczności z ustanowioną w kodeksie zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz przewidzianym w art. 35 § 3 in fine k.p.a. terminem, w jakim postępowanie organ odwoławczy winien zakończyć. W przedmiotowej sprawie rozpoznanie odwołania zajęło organowi pięć miesięcy, jednak podjęcia w tym czasie czynności zmierzających do nadesłania przez organ I instancji potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa udzielonego przez [...] i [...] – radcy prawemu [...] nie można w ocenie Sądu zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej zgodnie podkreśla się, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być zastosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15, LEX nr 2205900). Z kolei zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, LEX nr 2237160). Suma pieniężna jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, którym jest zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z przedstawionych w sprawie okoliczności nie wynika, by istniała uzasadniona konieczność zastosowania wobec organu w niniejszej sprawie dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych, w szczególności w sytuacji, gdy odwołanie skarżącej od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostało przez Ministra rozpoznane przed wydaniem niniejszego wyroku. Dlatego Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę w części dotyczącej żądania przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej, o czym orzekł w punkcie IV sentencji wyroku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I - III sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na koszty te składa się wpis od skargi (100 zł), opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).