VII SAB/Wa 232/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Cieśla po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia 30 października 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...] (dalej: "skarżąca"), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie ww. skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Stosownie do art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku bezczynności organu administracji lub przewlekłości prowadzonego postępowania przez organ strona winna przed wniesieniem skargi skorzystać z regulacji przewidzianej w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "k.p.a."). Zgodnie z § 1 ww. przepisu stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Wskazać bowiem należy, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Regulacja zawarta w tym przepisie ma na celu zwalczanie bezczynności lub przewlekłości organu pierwszej instancji w merytorycznym załatwieniu sprawy zawisłej przed tym organem. Warunkiem koniecznym, od którego uzależniona jest prawidłowość wniesienia ponaglenia jest to, że musi ono zawierać uzasadnienie (art. 37 § 2). Powinno w nim zatem zostać przedstawione wyjaśnienie postawionego zarzutu przez przytoczenie okoliczności i argumentów świadczących o tym, że zachowanie organu administracji wykazuje znamiona bezczynności albo przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1. Strona dysponuje prawem do wniesienia ponaglenia także w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ współdziałający przy wydawaniu decyzji w terminie, o którym mowa w art. 106 § 3 (nie dłuższym niż dwa tygodnie od doręczenia żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin) - art. 106 § 6. Dodatkowo należy zauważyć, iż ponaglenie składa się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a jeżeli nie ma organu wyższego stopnia - do organu, któremu stawiany jest zarzut bezczynności lub przewlekłości (art. 37 § 3). Prowadzący postępowanie organ obowiązany jest przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Wraz z ponagleniem przekazuje on "niezbędne" odpisy akt sprawy. Oznacza to, że nie ciąży na nim obowiązek przekazania organowi wyższego stopnia całości akt sprawy, lecz tylko tej ich części, która pozwala na wyrobienie sobie oceny co do wystąpienia zarzucanego organowi uchybienia. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Postępowanie wpadkowe uruchamiane wniesieniem ponaglenia do organu wyższego stopnia wykazuje cechy procedury quasi-kontradyktoryjnej czy też uwzględniającej założenia kontradyktoryjności. Strona formułująca zarzut musi bowiem go uzasadnić, zaś przekazujący ponaglenie organ - stosownie do art. 37 § 4 zdanie czwarte - "jest obowiązany ustosunkować się do niego". Właściwy organ, którym jest organ wyższego stopnia, albo organ, któremu zarzuca się zwłokę utożsamianą z bezczynnością lub przewlekłością, rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania (art. 37 § 5). Przepisy art. 37 stosuje się wprost w razie wniesienia ponaglenia na "niezajęcie stanowiska" w terminie określonym w art. 106 § 3, z modyfikacją wynikającą z § 6 tego przepisu. Wymaga on mianowicie, aby organ umocowany do wydania aktu współdziałania poinformował niezwłocznie organ załatwiający sprawę o skorzystaniu przez stronę z tego środka. Czynność ta może być impulsem do rozważenia zasadności zwołania posiedzenia w trybie współdziałania. (por. Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz WKP 2019). Warto podnieść, że ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter incydentalny (wpadkowy), nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Niezależnie zatem od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu lub przewlekłość prowadzonego postępowania. Z tych też względów, złożenie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego. W sprawach bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia ponaglenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie takiego ponaglenia wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce lub przewlekłość prowadzonego postępowania. Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nie wyczerpała środków zaskarżenia wynikających z treści art. 37 § 1 k.p.a., bowiem przed wniesieniem skargi do tut. Sądu skarżąca nie złożyła ponaglenia do organu wyższego stopnia – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Do przyczyn tych zalicza się m.in. sytuację, gdy skarga została wniesiona bez uprzedniego wyczerpania zaskarżenia na drodze administracyjnej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a, postanowił jak sentencji.