VII SAB/Wa 233/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak Nowakowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia I. zobowiązuje Wójta Gminy [...]do rozpoznania wniosku J. S. zawartego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku i zwrotu akt administracyjnych do organu; II. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. R. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Przedmiotem skargi wniesionej przez J. S. -zawartej w piśmie z 19 września 2011 r.- jest bezczynność Wójta Gminy w K. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż pismem z 18 sierpnia 2011 r. zwrócił się do Wójta Gminy w K. o pilne wydanie zaświadczenia o przekazaniu w 1964 r. na jego rzecz gospodarstwa rolnego w [...] należącego do jego ojca M. J. S. Wskazał, iż żądane przez niego zaświadczenie nie zostało wydane. Natomiast pismem z 5 września 2011 r. organ poinformował zainteresowanego o przekazaniu jego wniosku do załatwienia do Starosty W. Skarżący wskazał też, że stosownie do przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie wszczęte wnioskiem (o wydanie zaświadczenia) musi zakończy się albo wydaniem zaświadczenia, albo odmową jego wydania w trybie art. 219 Kodeksu, ustawa ta nie przewiduje bowiem odpowiedzi w formie pisma informacyjnego. Jednocześnie podniósł, iż skarżący mija się z prawdą twierdząc, że nie posiada informacji i dokumentów archiwalnych potwierdzających fakt przekazania gospodarstwa z ojca na syna. Takie dokumenty były gromadzone przez Gromadzką Radę Narodową [...] (1954-1972), a następnie zostały przekazane Urzędowi Gminy i były mu niezbędne chociażby do celów podatkowych. Skarżący podniósł również, że nie wydając na jego wniosek żądanego zaświadczenia, ani nie odmawiając jego wydania w drodze postanowienia, zamknięto mu drogę do polemiki w postępowaniu zażaleniowym i naruszono art. 217 § 3 i art. 219 Kodeksu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W uzasadnieniu pisma procesowego organ wskazał, iż skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, a to stanowić musi o niedopuszczalności wniesionej skargi. Nadto, organ podał, że pismo skarżącego z 18 sierpnia 2011 r. zostało przekazanego na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) do Starostwa Powiatowego w W. Wydział Ewidencji Gruntów i Budynków. Przy piśmie z 13 lutego 2012 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu, skarżący złożył do akt sprawy zażalenie na bezczynność Wójta Gminy K. polegającą na niewydaniu żądanego wnioskiem z 18 sierpnia 2011 r. zaświadczenia o przekazaniu w 1964 r. na jego rzecz gospodarstwa rolnego. Zażalenie to, zostało załatwione postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2011 r. nr [...], którego kopię skarżący również dołączył do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do art. 52 p.p.s.a. oraz art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnieść po wyczerpaniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a w braku takiego organu – wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o czym stanowi ww. art. 37. Orzekając w tej kategorii spraw, sąd administracyjny kieruje się stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w chwili rozpoznawania skargi. Dostrzegając powyższe zauważyć w szczególności należy, że przedmiotowa skarga na bezczynność należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem dotyczy sprawy objętej kognicją tego sądu na mocy art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. Nadto, wskazać trzeba, że skarga ta jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżący stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyczerpał tryb zaskarżenia przysługujący w takich przypadkach w postępowaniu administracyjnym. Pismem z 31 sierpnia 2011 r. -skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.- wniósł bowiem zażalenie przewidziane w art. 37 k.p.a. Zażalenie to wpłynęło do organu wyższego stopnia w dniu 6 września 2011 r. i zostało załatwione postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. Wskazane zażalenie dotyczyło sprawy opisanej w skardze, tj. bezczynności Wójta Gminy K. polegającej na niezałatwieniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia o przekazaniu na jego rzecz w 1964 r. gospodarstwa rolnego przez jego ojca M. J. S. Tym samym, wniosek organu o odrzucenie skargi należało uznać za bezzasadny. Przechodząc do meritum sprawy zauważyć zaś trzeba, iż celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 149 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie, decydujące znaczenie ma więc ustalenie, czy w dacie rozpoznawania skargi Wójt Gminy K. pozostawał w bezczynności w związku z pismem skarżącego z 18 sierpnia 2011 r. Pismem tym skarżący zwrócił się o wydanie przez ten organ zaświadczenia. W związku z niezałatwieniem tego podania, skarżący wniósł do Sądu skargę na bezczynność ww. organu. Wskazane pismo skarżącego (jak z niego wynika) wymagało załatwienia zgodnie z przepisami art. 217 i nast. Kodeksu. Zatem zauważyć należy, iż stosownie do przepisu art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania wydania zaświadczenia właściwemu organowi. Od tego momentu zaczyna biec termin załatwienia sprawy. W świetle ww. przepisu, zaświadczenie powinno być więc wystawione niezwłocznie, a w przypadku konieczności dokonania pewnych czynności technicznych lub przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego obowiązuje organ termin maksymalny ustalony na siedem dni. Niedotrzymanie przez organ tego terminu oznacza jego bezczynność. Bezczynność jest więc sytuacją, gdy przepisy k.p.a. określają termin obligujący organ do podjęcia działania, a organ go nie podejmuje. Przy czym zarówno w literaturze i judykaturze podkreśla się, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2004 r. sygn. akt I SAB 287/03, Lex nr 156902). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż Wójt Gminy K. pozostaje w bezczynności w związku z podaniem skarżącego z 18 sierpnia 2011 r., które to wpłynęło do organu w dniu 22 sierpnia 2011 r. i wymagało załatwienia w terminie co najwyżej 7 dni, i zgodnie z przepisami regulującymi wydawanie zaświadczeń. Wskazany termin nie został w niniejszej sprawie zachowany, nadto – do chwili obecnej sprawa przedstawiona przez skarżącego w piśmie z 18 sierpnia 2011 r. nie została przez Wójta Gminy K. właściwie załatwiona. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż skarżący wskazanym pismem z 18 sierpnia 2011 r. zwrócił się do Wójta Gminy K. o wydanie zaświadczenia o przekazaniu w 1964 r. na jego rzecz gospodarstwa rolnego w [...] należącego do jego ojca M. J. S. Wnoszący wskazał wyraźnie, że jego podanie dotyczy wydania zaświadczenia, wskazał też wyraźnie na to, że domaga się tej czynności od Wójta Gminy K. Również w skardze swoje stanowisko w tym zakresie podtrzymał. Wskazał zarówno na treść art. 217 i nast. k.p.a. (potwierdzając tym samym, że żąda wydania zaświadczenia na podstawie tych przepisów), jak i na to, że dane, których się domaga pozostają w archiwach i w dyspozycji Urzędu Gminy. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych wynika natomiast, iż pismem z [...] września 2011 r. Wójt Gminy w K. -w oparciu o art. 65 k.p.a.- przekazał podanie skarżącego do załatwienia do Starostwa Powiatowego w W., Wydziału Ewidencji Gruntów i Budynków. W uzasadnieniu tego pisma Wójt Gminy wskazał, iż Urząd Gminy w K. nie prowadził i nie prowadzi rejestrów oraz nie ma możliwości wprowadzania jakichkolwiek zmian właścicieli gospodarstw. Zdaniem Sądu, takie działanie organu, z uwagi na treść podania skarżącego z 18 sierpnia 2011 r., było co najmniej przedwczesne. Z pisma skarżącego z 18 sierpnia 2011 r. zupełnie nie wynika bowiem, aby żądał on potwierdzenia zaświadczeniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Przy czym Sąd dostrzega, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), ewidencje gruntów i budynków prowadzą starostowie, a w ewidencjach tego rodzaju wykazuje się także właścicieli gruntów. Niemniej z pisma skarżącego z 18 sierpnia 2011 r. nie wynika, aby takich danych domagał się skarżący. Z pisma tego wynika, iż skarżącego interesuje potwierdzenie zaświadczeniem, że w 1964 r. doszło do przekazania gospodarstwa rolnego położonego w [...] na jego rzecz (a nie wskazanie obecnego właściciela gruntu). Jeśli pismo to (z uwagi na sposób sformułowania zawartego w nim żądania) budziło wątpliwości Wójta Gminy (do którego zostało ono skierowane), wątpliwości te przed jego załatwieniem należało z wnoszącym podanie wyjaśnić. Temu służy tryb przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a., znajdujący się wprawdzie w części ogólnej k.p.a., ale mogący mieć odpowiednie zastosowanie także w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń. Prawo do określenia charakteru pisma i zinterpretowania jego treści -w przypadku jakichkolwiek niejasności- przyznane zostało bowiem wyłącznie podmiotowi wnoszącemu pismo (podanie), a nie organowi, Nie zwalnia to jednak organu od odstąpienia od wszczęcia postępowania wyjaśniającego, które umożliwiłoby osobie wnoszącej podanie ewentualne usunięcie braków i wyjaśnienie wątpliwych kwestii, w tym wyjaśnienie rzeczywistej woli poprzez sprecyzowanie żądania. Pismo skarżącego z 18 sierpnia 2011 r. jest krótkie, nie zawiera żadnego uzasadnienia, w tym sprecyzowania o jakie gospodarstwo rolne chodzi oraz wskazania, z jakiego powodu skarżący domaga się zaświadczenia. Mogło więc rodzić wątpliwości organu co do sposobu jego załatwienia, w tym żądanych od organu informacji. Warto przy tym wskazać, że stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Skarżący domagając się zaświadczenia na żadną z tych okoliczności nie wskazał, a to niewątpliwie mogłoby ułatwić organowi ustalenie zakresu żądanych przez niego danych. Tym niemniej to brak właściwego działania organu doprowadził w sprawie do niczym nieuzasadnionego przekazania pisma skarżącego -celem jego załatwienia- do Starosty w W. Wójt Gminy K. przed zastosowaniem art. 65 k.p.a. w żaden sposób nie wyjaśnił bowiem, iż nie jest właściwy rzeczowo w sprawie. Warto w tym miejscu również podnieść, że stosownie do przepisu art. 65 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r.), przekazanie podania do organu właściwego następuje w drodze pisma organu, które nie ma charakteru zaskarżalnego. Taki stan prawny powoduje, że wnoszący podanie, które to w jego ocenie zostało bezpodstawnie przekazane innemu organowi, może dochodzić swych racji tylko skargą na bezczynność organu, do którego to podanie skierował (a który to zastosował art. 65 k.p.a.). W konsekwencji Sąd przyjął, iż żądanie skarżącego zawarte w piśmie z 18 sierpnia 2011 r. nadal wymaga rozpoznania przez Wójta Gminy K. Niemniej Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w niniejszej sprawie, nie określa (i w żaden sposób tego nie przesądza), w jaki sposób sprawa niniejsza powinna być rozpoznana. Innymi słowy, Sąd nie nakazuje organowi (bo nie ma takich uprawnień) wydać zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, czy też postanowienia przewidzianego w art. 219 k.p.a., a jedynie wskazuje na istniejącą nadal potrzebę załatwienia wniosku skarżącego zgodnie z przepisami prawa. Jednocześnie Sąd zauważa, że jeżeli organ nadal ma wątpliwości, czy sprawa przedstawiona w podaniu z 18 sierpnia 2011 r. należy do jego właściwości rzeczowej (z uwagi na zakres żądanych informacji), winien kwestię tę wyjaśnić ze skarżącym w powyżej wskazanym trybie, tj. w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Przy czym, dostrzec należy, iż z treści skargi w sposób oczywisty wynika, że skarżący żąda określonej czynności (tj. wydania zaświadczenia potwierdzającego przekazanie gospodarstwa rolnego w 1964 r.), co więcej – domaga się takiej czynności od Wójta Gminy K. Na koniec Sąd wyjaśnia, iż mając na uwadze okoliczności sprawy, nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącego zawartych w skardze, w tym dotyczącego wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę zarówno mało precyzyjne żądanie skarżącego zawarte w piśmie z 18 sierpnia 2011 r., jak i wydane w sprawie na podstawie art. 65 k.p.a. pismo Wójta Gminy K. z [...] września 2011 r., mające kończyć sprawę skarżącego przed tym organem. W oparciu o te okoliczności Sąd uznał, iż organ wprawdzie pozostaje w bezczynności (i naruszył termin określony w art. 217 § 3 k.p.a.), ale bezczynność ta nie ma charakteru rażącego i nie uzasadniała wymierzenia ww. grzywny. Organ pozostawał bowiem w przekonaniu, że sprawa została przez niego załatwiona. Dokonując takiej ocen Sąd miał również na względzie treść odpowiedzi na skargę Wójta Gminy K., z której to wynika, iż skarżący kieruje do Urzędu Gminy w K. dość znaczną ilość podań (wniosków, skarg), która to korespondencja niewątpliwie może mieć wpływ na prawidłową i terminową pracę tego Urzędu. Rozpoznając podanie skarżącego z 18 sierpnia 2011 r. Wójt Gminy K. winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Winien także wyjaśnić, czy sprawa zawarta we wskazanym podaniu została (a jeśli tak, to jak) załatwiona przez Starostę w W., do którego to Wójt sprawę przekazał. Z tych też powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach dla pełnomocnika świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł w oparciu o art. 250 ww. ustawy.