VII SAB/Wa 25/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi J. H. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Głównego Inspektora Sanitarnego I. stwierdza, że postępowanie przed Głównym Inspektorem Sanitarnym prowadzone w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zawieszenia postępowania oraz postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania było przewlekłe; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. W dniu 26 marca 2014 r. (data stempla pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga J. H. na przewlekłe prowadzenie przez Głównego Inspektora Sanitarnego – dalej: GIS, postępowania w przedmiocie wniosku z dnia 31 stycznia 2011 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości w działaniu GIS w rozpoznaniu ww. wniosku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Z akt sprawy wynika, że decyzją ostateczną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. z dnia [...] kwietnia 2004r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] marca 2004 r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u zainteresowanego choroby zawodowej - choroby skóry. Następnie w związku z wnioskiem J. H. z dnia 4 sierpnia 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz o zawieszenie postępowania sądowego prowadzonego ze skargi na ww. decyzję, Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...] zawiesił postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku z dnia 4 sierpnia 2010 r. do czasu zakończenia postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie ze skargi J. H. na ww. decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] kwietnia 2004r. Po otrzymaniu informacji od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. o zakończonym postępowaniu sądowym oraz na wniosek J. H. z dnia 11 maja 2009 r., Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Główny Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu powyższego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...], a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...]. Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku o stwierdzenie nieważności Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., która utrzymywała w mocy decyzję z dnia [...] września 2010 r. W efekcie kolejnego pisma z dnia 2 sierpnia 2012 r. Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowień Głównego Inspektora Sanitarnego: z dnia [...] grudnia 2004r., znak: [...] i z dnia [...] sierpnia 2009r., znak: [...]. Główny Inspektor Sanitarny, w odpowiedzi na skargę, odniósł się w pierwszej kolejności do wskazanych w ww. wniosku decyzji: z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] oraz z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] wydanych w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., która utrzymywała w mocy decyzję z dnia [...] września jw. Strona nie skorzystała z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Kolejnym pismem z dnia 2 sierpnia 2012 r. J. H. wezwał do "(...) formalno-prawnego załatwienia złożonego wniosku z dnia 31.01.2011 r.(...)". Pismem z dnia 13 września 2012 r., znak: [...] zainteresowany został poinformowany o rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku w odniesieniu do wskazanych decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2010 r. i z dnia [...] września 2010 r. Jednocześnie zwrócono się z prośbą o sprecyzowanie, w oparciu o jaką podstawę wynikającą z treści art. 156 § 1 kpa strona wnosi o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] oraz postanowienia z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...]. Ponieważ J. H. w piśmie z dnia 2 października 2012 r. podtrzymał swoje wnioski, Główny Inspektor Sanitarny pismem z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i wydał w trybie art. 97 § 1 i § 2 kpa postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] organ utrzymał w mocy swoje postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 553/13 wydanym ze skargi zainteresowanego uchylił ww. postanowienia do ponownego rozpoznania. Strona złożyła kolejne pisma w sprawie z dnia 16 czerwca 2013 r., 18 czerwca 2013 r., 26 lipca 2013 r., 31 lipca 2013 r., 1 sierpnia 2013 r. i 15 września 2013 r. Mając na uwadze stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...], oraz decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] wydanego w trybie art. 97 § 1 i § 2 kpa. J. H. złożył wniosek z dnia 28 października 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając fałszywość wydanego postanowienia oraz brak przeprowadzonego postępowania dowodowego. Strona wniosła ww. wnioskiem o uchylenie postanowienia w całości oraz wykonanie wniosku z dnia 16 czerwca 2013 r. bez rozdzielania postępowań. Drugim pismem z dnia 29 października 2013 r. zainteresowany złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] października 2013 r. oraz o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej stosownie do wskazanego art. 89 kpa "(...) w celu pełnego i jednoznacznego ustalenia istnienia choroby skóry rąk i nóg (...)". Odnosząc się do wskazanego wniosku strony z dnia 16 czerwca 2013 r. organ podkreślił, że zarzut braku przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego jest nieuzasadniony. Przeprowadzone postępowania dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. oraz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego nie wymagały żadnych dodatkowych dowodów poza dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. Natomiast decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia wydanego w trybie art. 97 § 1 i § 2 kpa do prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku Strony z dnia 4 sierpnia 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...], która utrzymywała w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] marca 2004 r., znak: [...] wydaną w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia u zainteresowanego choroby zawodowej — choroby skóry wymienionej w poz. 18 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Rozpatrując sprawę w drugiej instancji Główny Inspektor Sanitarny wydał kolejno postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] oraz decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], którymi utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcia. Strona złożyła pismem z dnia 24 grudnia 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień, nałożenie kary pieniężnej oraz włączenie do sprawy akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 553/13. Jednocześnie strona złożyła wezwanie z dnia 6 stycznia 2014 r. odnoszące się do wniosku zainteresowanego z dnia 31 stycznia 2011 r. adresowanego do Ministra Pracy. J. H. złożył również skargę z dnia 5 stycznia 2014 r. na ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. Jak wynika z akt sprawy postanowienie z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...] zawieszało postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku Strony z dnia 4 sierpnia 2010 r. do czasu zakończenia postępowania sądowego ze skargi zainteresowanego na decyzję organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny podjął zawieszone postępowanie administracyjne dotyczące rozpatrzenia wniosku strony z dnia 4 sierpnia 2004 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Strona została poinformowana o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ww. postanowień z dnia [...] grudnia 2004 r. i z dnia [...] sierpnia 2009 r., z czego J. H. nie skorzystał. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. organu II instancji został rozpatrzony decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] oraz wydaną w drugiej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...]. W uzasadnieniu tej decyzji w sposób szczegółowy i jednoznaczny został wyjaśniony tok przeprowadzonego postępowania administracyjnego organów I i II instancji. Natomiast wskazane we wniosku strony z dnia 16 czerwca 2013 r. postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego: z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] i z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 553/13. Wniosek z dnia 31 stycznia 2011 r. został przekazany z Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej do Ministerstwa Zdrowia przy piśmie z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...]. Następnie wniosek został skierowany do Głównego Inspektoratu Sanitarnego przy piśmie Departamentu Nadzoru, Kontroli i Skarg Ministerstwa Zdrowia z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...]. Powyższe pisma J. H. otrzymał do wiadomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że Główny Inspektor Sanitarny prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku: 1. decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 kpa). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 kpa. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Warto wszakże dodać, że ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przechodząc do rozpatrywania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego należy wskazać, że o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, aczkolwiek obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty (art. 35 § 1 – 3 kpa) uwzględnić należy także stopień jej zawiłości oraz postawę stron tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 (LEX 753418) wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził iż: "Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Z akt sprawy wynika, że wniosek J. H. z dnia 31 stycznia 2011 r. dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji GIS z dnia [...] września 2010 r., która została utrzymana w mocy decyzją GIS z dnia [...] listopada 2010 r. oraz postanowień GIS z dnia [...] grudnia 2004 r. i z dnia [...] sierpnia 2009 r. Z akt sprawy wynika, że organ wydał w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2010 r. i z dnia [...] listopada 2010 r., a decyzja ta stała się ostateczna, ponieważ skarżący nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz decyzją z dnia [...] października 2013 r. umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. Jak wynika z akt sprawy postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności ww. postanowień były zawieszone na podstawie postanowienia GIS z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymanego w mocy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Postanowienia te zostały uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2013 r. w sprawę o sygn. akt VII SA/Wa 553/13. W ocenie Sądu postępowanie w przedmiocie ww. wniosku prowadzone było w sposób zbyt długotrwały i przewlekły. Od momentu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. aktów minęło ponad dwa miesiące w przypadku decyzji z dnia [...] września 2010 r. i z dnia [...] listopada 2011 r., a w przypadku postanowień z dnia [...] sierpnia 2009 r. i z dnia [...] grudnia 2004 r. – około dwóch lat i ośmiu miesięcy, a od momentu zwrotu akt administracyjnych po wyroku z dnia 5 czerwca 2013 r., co miało miejsce w czerwcu 2013 r. – prawie trzy miesiące. W ocenie Sądu organ nie wykazał, że przekroczenie terminu do rozpatrzenia w procesowej formie było usprawiedliwione jakimiś szczególnymi okolicznościami. Biorąc jednak pod uwagę stan faktyczny sprawy, jej skomplikowany charakter, liczne wniosku samego skarżącego Sąd nie stwierdził, aby w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności wskazujące na wystąpienie rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 oraz art. 200 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.