VII SAB/Wa 251/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) w przedmiocie realizacji obowiązku udzielenia informacji o podjętych i planowanych działaniach organu postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu P. J. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. P.J. ("skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") w przedmiocie realizacji obowiązku z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a."), tj. należytego i wyczerpującego informowania strony prowadzonego postępowania administracyjnego o znaku: [...] wszczętego w dniu 5 listopada 2018 r. w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...] o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, czyli o działaniach podjętych lub planowanych przez PINB w zakresie usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia przebywających we wskazanym lokalu w zw. z obowiązkiem z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej: "pr.bud."). W uzasadnieniu skargi P.J. wskazał, że dwoma pismami z [...] lipca 2021 r. zwrócił się do PINB o udzielenie informacji, jakie działania mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi przebywających w lokalu od strony zachodniej w budynku przy ul. [...]w [...] zostały podjęte przez PINB po dniu [...] maja 2021 r., ewentualnie jakie działania są w tym zakresie planowane w związku z zaleceniami Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto skarżący zwrócił się o udzielenie informacji czy Komenda Miejska Policji w [...] w związku z pismem PINB z [...] kwietnia 2021 r. udzieliła jakichkolwiek odpowiedzi organowi lub zwracała się o dokumentację uzupełniającą bądź kontaktowała się z organem telefonicznie lub bezpośrednio, oraz jakie działania z tym planował podjąć PINB. Zdaniem skarżącego miał on prawo do otrzymania wnioskowanych informacji, w szczególności, czy PINB będzie podejmował działania w trybie art. 69 ust. 1 pr.bud., a jeśli tak to jakie, gdyż ciążą na skarżącym obowiązki nakazu opróżnienia lokalu, a uzyskane informacje mają znaczenie dla wykonania tych obowiązków. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Zdaniem organu, analiza art. 69 ust. 1 i 2 pr.bud. pozwala na stwierdzenie, iż regulacja ta ustanawia specyficzną, dwuetapową procedurę reagowania przez właściwe organy na wystąpienie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien ustalić, że zachodzi konieczność podjęcia działań zabezpieczających oraz przeprowadzić, albo zlecić przeprowadzenie odpowiednich działań, które przeważnie przyjmą postać wykonywania określonych robót przez wyspecjalizowany podmiot gospodarczy. W takiej sprawie, na tym etapie ustawodawca nie przewidział wszczynania przez organy jakiegokolwiek sformalizowanego postępowania administracyjnego, ani zakończenia postępowania decyzją administracyjną. Czynność organu polegająca na podjęciu bądź zleceniu działań zmierzających do usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ma charakter czynności materialno-technicznej. Do wszczęcia postępowania administracyjnego dochodzi natomiast dopiero na etapie obciążania właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego kosztami podjętych działań zabezpieczających i dopiero od tegoż etapu do postępowania organu nadzoru budowlanego stosuje się wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, w ocenie organu, brak jest postępowania, w stosunku do którego organ miałby nie podejmować czynności. Z tego też powodu organ uznał, że nie ma podstaw do informowania strony o czynnościach, gdyż nie zostało wszczęte jakiekolwiek postępowanie na podstawie art. 69 pr.bud. To zdaniem PINB powinno skutkować odrzuceniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej enumeratywnie w art. 3 § 2 - 4 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Ponadto, w myśl art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Skarżący przedmiotem niniejszej skargi uczynił bezczynność PINB polegającą na nieinformowaniu go o działaniach podjętych lub planowanych przez organ w zakresie usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia znajdujących się w lokalu przy ul. [...] w B.. Powyższy obowiązek informacyjny skarżący wywodzi z art. 69 ust. 1 pr.bud., powołując się także na art. 9 k.p.a. Z tych też względów kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest określenie czy organ, stosując tryb określony art. 69 ust. 1 pr.bud. ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne i je formalnie zakończyć aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jest to istotne, gdyż dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność organu wyznacza dopuszczalność zaskarżenia decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (zob. postanowienie NSA z 13 lipca 2021 r., sygn. akt: III OSK 4764/21, postanowienie NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt: II OSK 1378/21). W tym kontekście Sąd zauważa, że jak wynika z art. 69 ust. 1 pr.bud. czynność w postaci zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających podejmowana jest przez organ nadzoru budowlanego, w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, lub ingerencji lub naruszeń, o których mowa w art. 66 ust. 1a (nieuzasadniona względami technicznymi lub użytkowymi ingerencja lub naruszenie wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych). Zatem przepis ten nie stanowi materialnoprawnej podstawy do wydania przez organ nadzoru budowlanego aktu (decyzji/postanowienia) nakazującego zastosowanie środków zabezpieczających, tj. podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Działanie organu sprowadza się do niezwłocznego stwierdzenia, że konieczne jest zastosowanie określonego rodzaju środków zabezpieczających, które mają na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, lub istniejącej ingerencji lub naruszeń, o których mowa w art. 66 ust. 1a. Przepis ten nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek niezwłocznego zareagowania na stwierdzony stan zagrożenia ze strony obiektów budowlanych i zapewnienia wykonania niezbędnych czynności, mających na celu zabezpieczenie osób i mienia przed stwierdzonym zagrożeniem. Z przepisu tego wynika, że chodzi w nim o podjęcie konkretnych środków zabezpieczających o charakterze wyłącznie technicznym. Przepis ten nie stanowi zatem podstawy do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej zastosowanie takich środków. Organ dokonuje tej czynności podejmując wyłączenie czynność materialno-techniczną (wskazuje określone działania), a taka czynność nie podlega kontroli sądowej. Podsumowując Sąd zwraca uwagę, że skoro w art. 69 pr.bud. nie określono formy działania organu w ramach czynności zabezpieczających, to nie chodzi tutaj o administracyjnoprawną formę działania organu administracji publicznej. Stosując w sytuacji nagłej doraźne środki zabezpieczające organ podejmuje czynności materialno-techniczne niepodlegające kontroli w toku postępowania administracyjnego, a także sądowoadministracyjnego. Tym samym także i skarga na bezczynność polegającą na niepodjęciu przez organ działań na podstawie art. 69 ust. 1 pr.bud. jest niedopuszczalna. W rezultacie również przedmiotem skargi do sądu administracyjnego nie można uczynić bezczynności polegającej na nieinformowaniu (właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) o podjętych lub planowanych czynnościach przez organ administracji publicznej na podstawie art. 69 ust. 1 pr.bud. Nie są to bowiem czynności sformalizowane wynikające z przepisów prawa (określona procedurą) lecz czynność faktyczna organu nadzoru budowlanego, który w sytuacji stwierdzenia niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi lub mienia podejmuje we własnym zakresie bliżej niesprecyzowane środki zabezpieczające w celu zażegnania tego niebezpieczeństwa. Skoro skarga nie dotyczy bezczynności odnośnie aktów lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to nie może ona zostać rozpatrzona, bowiem nie mieści się w zakresie sprawy wskazanej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Powyższe jest wynikiem uznania, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego w sprawie podjęcia działań na podstawie art. 69 ust. 1 pr.bud., a w następstwie tego nie jest zobowiązany do informowania właściciela lub zarządcy obiektu o podejmowanych i planowanych czynnościach. Tym samym skarga na bezczynność polegającą na braku informowania o planowanych czynnościach przez organ w trybie art. 69 ust. 1 pr.bud. nie mieści się w katalogu spraw z art. 3 § 2 p.p.s.a., a w rezultacie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.