VII SAB/Wa 26/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku dotyczącego zmniejszenia szerokości drogi ewakuacyjnej przez zamontowanie drzwi I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 listopada 2017 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt do organu wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego Z. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. L. a sformułowanej w piśmie nadanym w dniu 9 kwietnia 2018 r., jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], polegająca na nierozpatrzeniu podania skarżącego z 8 listopada 2017 r. Wskazanym pismem skarżący wniósł o kontrolę i wydanie decyzji w sprawie dotyczącej zmniejszenia szerokości drogi ewakuacyjnej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], poprzez zamontowanie drzwi z kierunkiem otwierania "na zewnątrz", tj. na klatkę schodową. W odpowiedzi na skargę ww. organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że sprawa przedstawiona w piśmie skarżącego z 8 listopada 2017 r., została załatwiona decyzją tego organu z [...] lipca 2015 r., nr [...]; nadto – że wskazane pismo skarżącego stanowi kolejne wystąpienie w tej samej sprawie. Z akt sprawy, przesłanych przez organ wraz ze skargą, wynika, że pismem z 11 lutego 2013 r. Z. L. wystąpił o interwencję w sprawie drzwi do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], otwierających się na klatkę schodową. 25 lutego 2013 r. organ przeprowadził czynności kontrolne w związku z ww. podaniem. Następnie PINB w [...] decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po przeprowadzeniu w dniu 25 lutego 2013 r. kontroli w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową tego budynku, obowiązek doprowadzenia drogi ewakuacyjnej w tymże budynku do zgodności z warunkami technicznymi zwartymi w § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez wymianę drzwi wejściowych do wymienionych kilkunastu lokali (w tym lokalu nr [...]) na drzwi, "których skrzydła otwierają się do wewnątrz lokali, nie zmniejszając tym samym szerokości drogi ewakuacyjnej". Decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...], PINB w [...] na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), zmienił ww. decyzję z [...] sierpnia 2013 r. w zakresie terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku. Decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po wszczęciu postępowania na wniosek Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej [...] w [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w [...], stwierdził nieważność ww. decyzji PINB w [...] z [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sposób rażący w stanie sprawy zastosowano tryb uregulowany w art. 66 Prawa budowlanego, zamiast przepisów art. 50-51 tej ustawy. Nadto, organ wojewódzki stwierdził, że wadliwie w tej sprawie ustalono krąg stron, pomijając właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Kolejną decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...],[...] WINB stwierdził nieważności decyzji PINB w [...] z [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Dalej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie wszczęte z urzędu [...] czerwca 2013 r., w sprawie zmniejszenia szerokości drogi ewakuacyjnej poprzez zamontowanie drzwi, których skrzydła otwierają na drogi ewakuacyjne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], gdyż stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ ten podał, że sprawa dotyczy przepisów o ochronie przeciwpożarowej, a wobec tego znajduje się w dyspozycji Państwowej Straży Pożarnej. Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], PINB w [...], w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wg właściwości do Komendy Miejskiej PSP w [...] pismo Z. L. z [...] lutego 2013 r. Pismem z 1 sierpnia 2016 r. Z. L. wystąpił do [...] WINB z prośbą o kontrolę drzwi do lokalu nr [...] w ww. budynku przy ul. [...]. Pismem z 11 stycznia 2017 r. oraz pismem z 1 lutego 2017 r. skarżący zwrócił się z podobnym żądaniem do PINB w [...], wnosząc o wydanie decyzji. Na to ostatnie wystąpienie PINB w [...] odpowiedział pismem z 23 lutego 2017 r. wskazując na decyzję własną z [...] lutego 2015 r. oraz powołując się na czynności kontrolne przeprowadzone przez KM PSP w [...], a także informując, że kolejne pisma kierowane w tej sprawie będą pozostawiane bez rozpoznania. Pismem z 8 listopada 2017 r. Z. L. zwrócił się po raz kolejny do PINB w [...] o kontrolę i wydanie decyzji, w sprawie dotyczącej drzwi do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], a wobec braku reakcji tego organu – pismem z 18 stycznia 2018 r. zwrócił się do [...] WINB ze "skargą na bezczynność" tego pierwszego. W takich też okolicznościach skarżący złożył następnie skargę do tut. Sądu, na bezczynność PINB w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie zważyć należy, że przedmiotowa skarga na bezczynność jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżący stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), wyczerpał tryb zaskarżenia. Pismem z 10 stycznia 2018 r. -skierowanym do [...] WINB- wniósł bowiem ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a to na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., i w związku z bezczynnością PINB w [...] w rozpatrzeniu jego wniosku z 8 listopada 2017 r. Zważyć też trzeba, że skarżona bezczynność dotyczy wniosku o kontrolę i wydanie decyzji, a jako tak określona – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., mieści się w kognicji sądu administracyjnego. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić zaś trzeba, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 pkt 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie dostrzec należy, że ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". Niemniej, w orzecznictwie zgodnie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienie ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania pomimo takiego obowiązku, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Zatem, bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie np. decyzji, czy postanowienia, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne/uzasadnione/celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że PINB w [...] pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z 8 listopada 2017 r. Podaniem tym skarżący zwrócił się o kontrolę i wydanie decyzji w sprawie zmniejszenia drogi ewakuacyjnej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], z uwagi na montaż drzwi do lokalu nr [...] otwierających się "na zewnątrz". Pismo to wymagało załatwienia, a nie zostało załatwione przez wskazany organ, a to poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego. Co więcej, PINB w [...] nie zareagował na to podanie w żaden sposób przyjmując zapewne, że skoro jest to kolejne wystąpienie skarżącego "o to samo", do którego to odniósł się w piśmie z [...] lutego 2017 r. znak: [...], to nie ma obowiązku kolejny raz "wypowiadać się" w tej samej sprawie. Takiego stanowiska, nie sposób podzielić, także w okolicznościach niniejszej sprawy – biorąc pod uwagę zarówno decyzję PINB w [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...] (o umorzeniu postępowania administracyjnego – w sprawie drzwi, których skrzydła otwierają się na drogi ewakuacyjne w ww. budynku), jak i postanowienie tego organu z [...] sierpnia 2015 r. dotyczące wniosku skarżącego z 11 lutego 2013 r., albowiem organ administracji publicznej ma obowiązek załatwić każde żądanie, które zostanie do niego skierowane, przez wydanie stosownego orzeczenia (decyzji lub postanowienia) rozstrzygającego sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończącego sprawę w danej instancji. Co przy tym istotne, decyzję administracyjną i postanowienie jako oświadczenia woli organu administracji publicznej należy odróżnić od innych prawnie doniosłych czynności organu, które są oświadczeniami wiedzy. Do oświadczeń wiedzy należą przede wszystkim udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Udzielenie informacji nie stanowi jednak czynności prawnej, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym; brak tu woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie skutków prawnych. Zatem, nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem pismo informujące stronę o niemożliwości załatwienia sprawy czy o odmowie uwzględnienia wniosku. Pismo takie uznać w konsekwencji należy za przejaw uchylenia się organu od rozstrzygnięcia sprawy podlegającej załatwieniu w drodze aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1067/17). Kierując się taką argumentacją Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał więc, że skoro PINB w [...] nie załatwił aktem administracyjnym wniosku skarżącego z 8 listopada 2017 r. i nie zakończył sprawy w taki sposób, to nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu ww. podania skarżącego. Powyższy wniosek od daty, w której wpłynął do organu spowodował rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy, określonego w art. 35 § 1 i 3 k.p.a., a od załatwienia tego podania nie zwalniało skarżącego m. in. pozostające w aktach sprawy pismo "informujące" - powyżej już wymienione, z 23 lutego 2017 r. Należy przy tym dostrzec, że z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika dla organu administracji publicznej obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie ww. wniosek skarżącego wpłynął do organu 8 listopada 2017 r., a z akt sprawy nie wynika, aby został załatwiony w ww. terminach, czy choćby: po wniesieniu rozpoznawanej skargi. Sąd zauważa także, że skoro -zdaniem organu- ww. podanie skarżącego nie mogło uruchomić wnioskowanego postępowania, to takie stanowisko winno być wyrażone i uzasadnione w postanowieniu, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., co umożliwiałoby wnioskodawcy ewentualne kwestionowanie takiego działania czy też zaniechania. Zważyć bowiem należy, że w świetle ww. regulacji prawnej - nawet, gdy z mocy przepisów szczególnych postępowanie w określonym trybie nie jest dopuszczalne na żądanie strony, to nie pozbawia to podmiotu występującego z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania, prawa do procesowej weryfikacji prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga bowiem załatwienia w formach postępowania administracyjnego albo poprzez nadanie sprawie biegu, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Brak wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, względnie jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia sprawy (np. przekazania wniosku strony do organu właściwego w trybie art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ uważa, że nie jest właściwy w sprawie), świadczy natomiast o bezczynności organu administracji publicznej. W konsekwencji, Sąd orzekł o zobowiązaniu PINB w [...] do rozpoznania ww. wniosku skarżącego, zakreślając na to termin 30 dni od dnia zwrotu akt do organu wraz z prawomocnym wyrokiem. Wyznaczając termin do załatwienia ww. podania, Sąd w szczególności miał na względzie, że sprawa nie jest "obca" organowi, nie wymaga także prowadzenia szczególnego postępowania (także w fazie wstępnej), nadto – pozostaje niezałatwiona od kilku lat, jeśli zważy się na to, że ww. podanie z 8 listopada 2017 r. stanowi kolejne "w tej samej sprawie", a organ powiatowy, pomimo wskazań wynikających z decyzji [...] WINB z [...] stycznia 2015 r. nr [...] (kierujących sprawę na tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego), uznał, że nie jest właściwym rzeczowo do jej załatwienia. Jednocześnie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w tym okres zwłoki liczony od wpłynięcia do organu ww. pisma z 8 listopada 2017 r., Sąd uznał jednak, że stwierdzona bezczynność nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku; na podstawie art. 200 tej ustawy – Sąd orzekł o kosztach w pkt 3 tego orzeczenia (uwzględniając wpis od skargi).