VII SAB/Wa 26/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. D. i J. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania dotyczącego rozpoznania wniosku M. D. i J. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2018r. znak [...]; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz M. D. i J. D. kwotę po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz solidarnie kwotę 514 ( pięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. D. i J. D., jest przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania wszczętego wnioskiem skarżących o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. w W. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE L z 2004 r., nr 46, s. 1), dalej: rozporządzenie nr 261/2004. Skarga z dnia 28 stycznia 2019 r. została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. za pośrednictwem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 9 data wpływu do Prezesa ULC 7 luty 2019 r. ). Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 1 - 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2906 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez nieuzasadnione nierozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia jego złożenia oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu udzielenia informacji wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżący wnieśli o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa, a także wyznaczenie organowi 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy. Wskazali, że decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził brak naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr 261/2004. Pismem z dnia 23 stycznia 2018 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. W dniu 14 marca 2018 r., Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zawiadomił pełnomocnika skarżących o terminie zakończenia sprawy, wyznaczając go na dzień 20 maja 2018 r. W związku z niedotrzymaniem ww. terminu, pismem z dnia 28 czerwca 2018 r. skarżący złożyli ponaglenie, które do dnia sporządzenia skargi nie zostało rozpatrzone. Pismem z dnia 10 lipca 2018 r. organ zawiadomił strony o konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, wzywając biuro podróży G. Sp. z o.o., do przedstawienia wyjaśnień odnośnie do godzin lotu, wskazując równocześnie nowy termin załatwienia sprawy ( 31 sierpnia 2018 r.). Kolejnym zawiadomieniem z dnia 24 września 2018 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 15 października 2018 r. W ocenie skarżących taki sposób prowadzenia postępowania stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, która, jako ponownie rozpatrywana, powinna zostać załatwiona w terminie miesięcznym. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie. Organ zwrócił uwagę na to, że w jego ocenie postępowanie przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, nie było prowadzone przewlekle. Prezes, który jako organ administracji publicznej, stoi na straży praworządności, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes stron a jednocześnie nie naruszając art. 7, art. 8 i 77 § 1 k.p.a. Na każdym etapie postępowania organ informował strony o planowanym terminie zakończenia sprawy i przyczynach przedłużenia terminu, jednocześnie dokonując czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Strony w toku postępowania miały zapewniony czynny udział w sprawie i miały możliwość zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy oraz możliwość wypowiedzenia się co do okoliczności ustalonych w toku postępowania. Prezes ULC, przytaczając stosowne orzecznictwo, wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie świadczy o tym sama długość bezczynności, ale musza wystąpić szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Organ wskazał, że zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące", należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Prezes wskazał, że działanie urzędu, nie było i nie jest nacechowane złą wolą. Usprawiedliwiając bezczynność organu, podkreślił, że do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w roku 2017 wpłynęło łącznie 7776 skarg oraz wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast w 2018 r. wpłynęło 16901 skarg w I i II instancji, co oznacza, że w roku 2018 nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Prezes ULC, wskazał, że jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16. którą to uchwałą przesądzono, iż termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, iż przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa Urzędu, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez Prezesa Urzędu. Prezes wskazał, że pomimo tak znacznego wzrostu ilości skarg pasażerów, które wpłynęły w 2018 r., Komisja Ochrony Praw Pasażerów zakończyła w roku 2018 - ok, 1500 postępowań administracyjnych więcej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 cyt. ustawy, a więc również na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w zakresie wydania decyzji lub postanowienia. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.), może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie skarżący wystąpili z tego rodzaju środkiem prawnym do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, co wywarło skutek w postaci wyczerpania środka zaskarżenia i umożliwiło skarżącym skuteczne wniesienie skargi na przewlekłość postępowania. Na wstępie należy wskazać, że przewlekłość jest stanem sprawy administracyjnej, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął żądaną decyzję załatwiającą sprawę co do istoty lub kończącą w inny sposób postępowanie w danej instancji. Wydanie rozstrzygnięcia, którego domagała się strona, uniemożliwia zobowiązanie organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), Natomiast nie czyni bezprzedmiotową oceny, czy sposób prowadzenia zakończonego postępowania cechował się przewlekłością i jaki był jej rodzaj. Stanu przewlekłości, nie usuwają bowiem jakiekolwiek czynności procesowe podejmowane następczo przez organ. W rozpoznawanej sprawie, czynnością taką była decyzja z dnia [...] lutego 2019 r. wydana przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, a więc rozstrzygniecie, którego opieszałe wydanie stanowiło przedmiot ponaglenia, a następnie – wobec nieuwzględnienia tego środka prawnego - niniejszej skargi. Jednocześnie skutkiem prawnym wydania decyzji, jest przyjęcie przez Sąd bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania sądowego w zakresie, w jakim uznanie skargi za zasadną nakazywałoby zobowiązać Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania żądanego aktu - art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. zasada szybkości postępowania, jest zasadą ogólną postępowania administracyjnego, która w założeniu ma gwarantować realizację prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym w możliwie najkrótszym czasie. Z kolei funkcje dynamizowania postępowania, zapewniają terminy procesowe. Wyznaczają one maksymalne okresy załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a ich przekroczenie z zasady może stanowić podstawę do powzięcia wątpliwości, czy działania organu charakteryzują się wymaganą sprawnością. Przedmiotem niniejszej skargi jest postępowanie prowadzone przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wywołane złożonym przez skarżących wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Równoważność zachodząca pomiędzy tymże wnioskiem a odwołaniem (art. 127 § 1 k.p.a.) sprawia, że termin, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., dotyczący maksymalnej długości prowadzenia postępowania odwoławczego (jeden miesiąc) stanowił kryterium, w oparciu o które rozważeniu podlegał czas trwania i sposób prowadzenia spornego postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2019 r. Powyższy termin w sposób oczywisty, został przekroczony przez organ, co jednak nie jest wyłączną, a zarazem wystarczającą przesłanką stwierdzenia, że postępowanie odwoławcze cechowało się przewlekłością. W rozpatrywanej sprawie istotne było dodatkowo uznanie, że przebieg postępowania mającego na celu ponowne rozpatrzenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego sprawy, cechował się nie tylko nieterminowością, ale również brakiem koniecznej efektywności. Przewlekłość postepowania, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., odnosić należy do takiego jego stanu, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, lub też je podejmuje ale działa w sposób nieefektywny, co powoduje, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie wcześniejszym, w terminie tym nadal pozostaje nierozstrzygnięta. W języku polskim słowo "przewlekły" jest odnoszone do czegoś trwającego długo, ciągnącego się, rozwlekłego, długotrwałego, czy też powolnego (por. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. 2, Warszawa 1998, s. 1020). Działanie niesprawne obejmuje przypadki dokonywania przez organ czynności procesowych w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w wyniku ich zsumowania prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niesprawność, zdaniem Sądu, odnosić należy również do podejmowania czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, albowiem zasadność czynności podjętych przez organ, obok stopnia zawiłości sprawy i zachowania samej strony, determinuje ocenę, czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. II OSK 737/18; wyrok NSA z dnia 8 maja 2018 r. sygn. II OSK 1592/17; wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r. sygn. II OSK 1401/17). Mając na uwadze powyższe rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd uznał, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydania decyzji załatwiającej sprawę co do istoty w dniu [...] lutego 2019 r., a zatem prawie rok od dnia złożenia wniosku, nie można oceniać inaczej niż jako działanie mające związek z nierozpoznaniem sprawy w terminie, w którym organ obiektywnie powinien i mógł to uczynić. Brak jest w rozpoznawanej sprawie okoliczności mogących usprawiedliwiać znaczne przekroczenie wyznaczonego ustawą terminu jednego miesiąca. Łączny czas prowadzenia postępowania nie miał bowiem uzasadnienia w stopniu jego skomplikowania, które byłoby determinowane koniecznością rozważenia rozległych lub zawiłych kwestii prawnych lub faktycznych dotyczących naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia nr 261/2004. Należy podkreślić, że po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, którego zakres mógłby zostać oceniony jako wpływający istotnie na przebieg postępowania. Opieszałość organu, wynika już z samego zestawienia daty złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ( 23 stycznia 2018 r.) z datą podjęcia przez organ pierwszej czynności wstępnej inicjującej postępowanie (pismo z dnia 14 marca 2018 r. zawiadamiające strony o złożeniu ww. wniosku), skoro już sam czas potrzebny na przygotowanie ww. zawiadomienia trwał dłużej aniżeli wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. termin, w którym powinno dojść do zakończenia postępowania odwoławczego (art. 35 § 3 k.p.a.). Wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy na 20 maja 2018 r., a następnie jego późniejszą zmianę należy zdaniem Sądu ocenić, jako instrumentalne zastosowanie się do wymagania określonego w art. 36 § 1 k.p.a., mając na uwadze, że czynności te zasadniczo korespondowały z podjęciem pozorowanych działań procesowych uzasadniających wyznaczenie nowych terminów wydania decyzji. Taką kwalifikację nadać należy chociażby wezwaniu biura podróży do złożenia dodatkowych wyjaśnień, skoro tę czynność procesową, abstrahując w tym miejscu od oceny jej zasadności, organ podjął po upływie prawie pół roku od dnia zainicjowania postępowania, a przy tym stanowiła ona pierwszą niejako "merytoryczną" czynność nakierowaną na ponowne rozstrzygnięcie sprawy. Nie sposób nie odnieść przy tym wrażenia, że wskazane działanie wynikało przede wszystkim ze złożenia przez skarżących ponaglenia, nie miało ono zaś bezpośredniego związku z potrzebą uczynienia przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego zadość zasadzie szybkości i sprawności prowadzonego postępowania, uwzględniając, że wyznaczony w piśmie z dnia 14 marca 2018 r. nowy termin wydania decyzji ([...] maja 2018 r.) w dacie skierowania wezwania do G. sp. z o.o. został przekroczony o ponad miesiąc i fakt ten nie stanowił dla organu wystarczającego asumptu do zawiadomienia stron o przyczynach jego niedochowania i ewentualnego wskazania nowego terminu. Okresów zaistniałych w sprawie przerw nie da się zaakceptować z punktu widzenia ekonomiki procesowej, stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł powodów, by w sposób odmienny od przyjętego przez skarżących w złożonej skardze ocenić prowadzone przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowanie administracyjne. Nie budząca wątpliwości i uznana przez Sąd przewlekłość postepowania, nie miała jednak charakteru rażącego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela kierunek wykładni art. 149 § 1a p.p.s.a., zgodnie z którym który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu, odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. II OSK 272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 381/18). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, albowiem brak jest w sprawie uzasadnionych powodów, by przyjąć, że zwłoka, której dopuścił się Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, miała charakter celowy, w szczególności, by wynikała ze świadomego zlekceważenia przez organ prawa skarżących do uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne w toku instancji. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. orzekł jak sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a.