VII SAB/Wa 273/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. B. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie wypłaty odszkodowania za poniesioną szkodę i utracone korzyści postanawia: odrzucić skargę. Z. B. ("skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie wypłaty odszkodowania za poniesioną szkodę i utracone korzyści. Skarżący wskazał, że odszkodowania domaga się na podstawie art. 24 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm. – dalej: "k.c."), gdyż "rażąco naruszono jego dobra osobiste jak zdrowie, godność osobistą, prawo do godnego życia, łamane zostały prawa człowieka". Dalej wskazał, że Skarb Państwa nie wydał do chwili wniesienia skargi "merytorycznej decyzji mimo monitów i wniosków w tej sprawie oraz mimo opinii lekarzy biegłych sądowych". Prezes Rady Ministrów, udzielając odpowiedzi na skargę w piśmie z 12 lipca 2021 r. wniósł o odrzucenie skargi. Organ wskazał, że nie wydał w sprawie skarżącego żadnej decyzji, która podlegałaby kontroli sądowej. Ponadto podniósł, że pisma składane przez skarżącego do Prezesa Rady Ministrów można zakwalifikować jako składane w trybie skargowym, a takowe nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Postanowieniem z 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt: III SA/Gd 703/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie jako właściwemu miejscowo. Powyższe postanowienie jest prawomocne od 8 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej enumeratywnie w art. 3 § 2 - 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Ponadto, w myśl art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Z. B. uczynił bezczynność Prezesa Rady Ministrów w sprawie wydania decyzji o wypłacie odszkodowania za poniesioną szkodę i utracone korzyści. Ponadto skarżący w skardze jasno wskazał, że domaga się wypłaty odszkodowania na podstawie art. 24 § 2 k.c. Sąd nie oparł się, badając dopuszczalność skargi, na wyartykułowanych żądaniach skarżącego, ale szczegółowo przeanalizował treść wszystkich nadesłanych do sprawy pism, w celu odszyfrowania rzeczywistych żądań skarżącego. W wyniku tej analizy Sąd uznał, że sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądów administracyjnych, gdyż sądem właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Podnoszone przez skarżącego argumenty, przytaczane wnioski oraz formułowane żądania jednoznacznie wskazują, że domaga się on odszkodowania (roszczenia cywilnoprawnego) od Skarbu Państwa – Prezesa Rady Ministrów. Zgodnie zatem z art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 ze zm. – dalej: "k.p.c.") Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Natomiast zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sądu Najwyższego. Sprawa o odszkodowanie jest sprawą cywilną i to zarówno formalnie (z uwagi na art. 1 k.p.c.), jak również materialnie. W niektórych przypadkach ustawodawca powierzył ustalanie odszkodowania organom administracji publicznej, jednak takie upoważnienie musi wynikać wprost z przepisów prawa. W każdym innym przypadku właściwy jest sąd powszechny. W sprawie niniejszej skarżący domaga się odszkodowania za "rażące naruszenie jego dóbr osobistych jak zdrowie, godność osobistą, prawo do godnego życia, łamanie prawa człowieka". Swoje roszczenie skarżący wywodzi z uwagi na "wydanie decyzji przez Urząd Skarbowy w [...]". W takim zakresie żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie zobowiązuje Prezesa Rady Ministrów do orzekania o odszkodowaniu. Jedyna droga – w tym przypadku – to powództwo cywilne wnoszone do sądu powszechnego. Z uwagi na to, że w myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. skarga na bezczynność jest dopuszczalna jedynie w zakresie, w którym dopuszczalne jest zaskarżenie aktów administracyjnych, a w niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów nie miał obowiązku wydania jakiegokolwiek aktu – to skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna. Odnosząc się natomiast do kwestii składanych przez skarżącego pism do Prezesa Rady Ministrów, Sąd podziela stanowisko organu, że pisma te należało zakwalifikować jako składane w trybie skargowym, uregulowanym w rozdziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe również nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdyż skargi wnoszone w trybie art. 227 i nast. k.p.a. są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Niezależnie od sposobu załatwienia skargi przez organ lub jej niezałatwienia, droga sądowa jest niedopuszczalna, gdyż nie wynika to z kognicji sądów administracyjnych. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.