VII SAB/Wa 277/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Montowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie weryfikacji stanowiska zawartego w piśmie z dnia 10 września 2021 r. postanawia: odrzucić skargę A. K. ("skarżący") pismem z 8 listopada 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w związku: 1. z niepodjęciem rozpoznania wniosku w celu weryfikacji decyzji administracyjnej z dnia [...] września 2021 r., znak.: [...] w trybie nadzwyczajnym oraz do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem wskazanym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego doręczonego organowi w dniu 29 września 2021 r. oraz 2. z zarzutem nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy indywidualnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ sąd administracyjny nie jest właściwy do jej rozpoznania. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Ponadto, w myśl art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W przedmiotowej sprawie skarżący wystąpieniem z 11 czerwca 2021 r. zatytułowanym: "Skarga", A. K. podniósł zarzut niezgodności wymagań określonych w przepisie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), w zakresie: "(...) z zastrzeżeniem, że do urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 6,5 kW stosuje się obowiązek uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, zwany dalej "uzgodnieniem pod względem ochrony przeciwpożarowej", z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, a także wskazał na konieczności zmiany ww. art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. c) tej ustawy. Następnie pismem z [ czerwca 2021 r., znak: [...], organ administracji publicznej poinformował skarżącego, że odpowiedź na przedstawione postulaty zostanie udzielona po otrzymaniu stanowisk dwóch innych resortów: Ministerstwa Klimatu i Środowiska oraz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wystąpieniem z 22 lipca 2021 r. oraz z 8 sierpnia 2021 r. A. K. ponaglił ówczesnego Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do załatwienia sprawy wskazanej w wystąpieniu z 11 czerwca 2021 r. W odpowiedzi, między innymi pismem z 20 sierpnia 2021 r., znak: [...], Departament Architektury, Budownictwa i Geodezji Ministerstwa Rozwoju i Technologii przedstawił skarżącemu podstawy prawne mające decydujące znaczenie dla sposobu zakwalifikowania wystąpienia z 11 czerwca 2021 r. oraz odniósł się merytorycznie do podnoszonego przez skarżącego naruszenia prawa. Dodatkowo w ww. odpowiedzi zaprezentowano chronologię dotyczącą otrzymania przez Departament Architektury, Budownictwa i Geodezji stanowisk resortów, na które w przypadku Ministra Klimatu i Środowiska czekano do 11 sierpnia 2021 r. Pismem z 25 sierpnia 2021 r. - na mocy art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. – A. K. wniósł odwołanie od "postanowienia z dnia [...] sierpnia 2021 r. (...) ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, mające wpływ na wynik sprawy". W odpowiedzi, pismem z [...] września 2021 r., znak: [...], organ administracji publicznej poinformował skarżącego, że w stosunku do pisma z 20 sierpnia 2021 r. nie mają zastosowania przepisy procesowe zawarte w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) oraz ponownie wyjaśnił kwalifikację prawną wystąpienia z 11 czerwca 2021 r., zawierającego treści odpowiadające przedmiotowi petycji. Stąd też do wskazanego pisma załączono zawiadomienie o sposobie załatwienia petycji z 10 września 2021 r. Z takim sposobem załatwienia wystąpienia z 11 czerwca 2021 r. nie zgodził się skarżący, skutkiem czego wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, wraz z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, powołując się na: art. 127 § 3, art. 136 § 1-3, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 14a, art. 145 § 1 pkt 1; 3; 6, art. 61 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 15 ustawy o petycjach. Kolejnym wystąpieniem z 28 października 2021 r. A. K. wniósł: "W interesie własnym oraz publicznym, na podstawie art. 227 Kpa składam skargę, która de facto stanowi wniosek dot. "usprawnienia prac, lepszego zaspokojenia potrzeb ludności", o którym mowa w art. 241 Kpa w związku z art. 234 pkt 1 Kpa - o umożliwienie przeprowadzenia mediacji w postępowaniu administracyjnym". W dniu 5 listopada 2021 r. do organu administracji publicznej wpłynęło następne wystąpienie skarżącego zatytułowane: "Ponaglenie", którym ponaglono organ "do weryfikacji decyzji administracyjnej z dnia [...] września 2021 r., znak [...] w trybie nadzwyczajnym oraz do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem wskazanym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z żądaniem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego doręczonego (...) w dniu 29.09.2021r.". Pismem z [...] grudnia 2021 r., znak [...], Departament Architektury, Budownictwa i Geodezji Ministerstwa Rozwoju i Technologii udzielił szczegółowej odpowiedzi na wystąpienie z 30 września 2021 r., uzupełnione wystąpieniami z 28 października 2021 r. oraz z 4 listopada 2021 r. Pismo to zostało przekazane skarżącemu za pośrednictwem platformy e-PUAP. Zgodnie z treścią wyjaśnień sformułowanych przez Ministra Rozwoju i Technologii w opisanej sytuacji, będących de facto odpowiedzią na "środki prawne" przedłożone przez skarżącego, środki te zostały skierowane względem zawiadomienia o sposobie załatwienia petycji. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 870), sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi. W rezultacie działalność Ministra Rozwoju i Technologii, a dokładnie Departamentu Architektury, Budownictwa i Geodezji Ministerstwa Rozwoju i Technologii - w sytuacji przedłożenia w Ministerstwie wystąpienia z 30 września 2021 r., uzupełnionego wystąpieniem z 28 października 2021 r. oraz z 4 listopada 2021 r - ogranicza się do wyjaśnienia przepisów prawa związanych ze szczegółowym zakresem działania Ministra. W kontekście zakresu właściwości rzeczowej sądów administracyjnych oznacza to, że przedstawione przez Ministra Rozwoju i Technologii wyjaśnienia (odpowiedź na zarzuty skierowane względem sposobu załatwienia petycji), nie stanowią aktów administracyjnych. Wskazana forma działania Ministra nie ma bowiem charakteru postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej w należących do właściwości tego organu sprawach indywidulanych, rozstrzyganych lub załatwianych w drodze decyzji administracyjnych (postanowień) albo załatwianych milcząco. Nie stanowi to zatem działania organu, które prowadzi do władczego, jednostronnego określenia sytuacji prawnej adresata aktu (art. 1 tej ustawy). Również względem samej petycji nie mają zastosowania, co do zasady, przepisy k.p.a. regulujące procedowanie w zakresie przedmiotowym k.p.a. unormowanym w art. 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 15 ustawy o petycjach - w zakresie nieuregulowanym w ustawie - do petycji stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Niemożliwe jest zatem w takim przypadku zakwalifikowanie odpowiedzi na wystąpienia z 30 września 2021 r., 28 października i 4 listopada 2021 r. do kategorii innych aktów administracyjnych lub czynności z zakresu administracji publicznej, które są objęte kognicją sądów administracyjnych. Decydują o tym przyjęte - zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie - cechy tych aktów jako odrębnych od decyzji i postanowień czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej w sprawach indywidualnych. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być zatem akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych; 3) mają charakter publicznoprawny; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa . Wykluczenie stypizowania dokonanych przez Ministra wyjaśnień stanowiących odpowiedź na zarzuty skierowane względem sposobu załatwienia petycji z 10 września 2021 r., jako innych aktów administracyjnych lub czynności z zakresu administracji publicznej, a tym bardziej jako pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnej sprawie, prowadzi do wniosku, że kwestia udzielenia przez Departament Architektury, Budownictwa i Geodezji Ministerstwa Rozwoju i Technologii odpowiedzi na wystąpienia skarżącego z 30 września 2021 r., 28 października 2021 r., 4 listopada 2021 r. nie została objęta właściwością sądów administracyjnych, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.