VII SAB/Wa 299/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skarg K. S., B. S. i P. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia skargi K. S., B. S. i P. S. z dnia [...] marca 2019 r. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących K. S., B. S. i P. S. kwotę po 277 zł (dwieście siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismami z [...] września 2020 r. K. S., B. S. oraz P. S. (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC", "organ"). Skarżący podnieśli, że Prezes ULC wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów art. 7 ust. 1b rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG (Dz. Urz. WE L 46 z 2004, s.1). Pismem z [...] czerwca 2020 r. organ zawiadomił pełnomocnika skarżących o wyznaczeniu nowego terminu sprawy - do dnia [...] października 2020 r., jednak pomimo ponaglenia, Prezes ULC nie zakończył postępowania. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 1, 2 i 3 i 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz wnieśli o: 1) stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) wyznaczenia organowi 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy; 4) zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich łączne rozpoznanie oraz oddalenie. Uzasadniając stanowisko Prezes ULC wyjaśnił, że skargi pasażerów wpłynęły do organu w dniu [...] marca 2019 r. i dotyczyły stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] praw pasażera na podstawie rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w związku z odwołanym lotem o oznaczeniu kodowym [...] na trasie [...] – [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. W konsekwencji, pismem z [...] lutego 2020 r. strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania a pismem z [...] czerwca 2020 r. o przewidywanym terminie zakończenia - do dnia [...] października 2020 r. W dniu [...] sierpnia do organu wpłynęło ponaglenie, zaś [...] września 2020 r. skargi do sądu administracyjnego. W dniu [...] września 2020 r. Prezes ULC wydał decyzję znak: [...], którą stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego art. 7 ust. 1 lit. b) oraz art. 14 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ww. rozporządzenia. Odnosząc się do sytuacji związanej z przewlekle prowadzonym postępowaniem Prezes ULC wyjaśnił, że istotne znaczenie w sprawie ma fakt, że w 2018 r. do ULC Komisji Ochrony Praw Pasażerów wpłynęło ponad 17 000 spraw, natomiast w 2019 r. ok. 9000 spraw (część z nich to skargi złożone po 1 kwietnia 2019 r., które z uwagi na zmianę procedury - brak podstawy prawnej do rozpatrywania skarg złożonych po 1 kwietnia 2019 r., w trybie k.p.a., i wprowadzenie okresu przedawnienia załatwiane są w pierwszej kolejności poprzez odmowę wszczęcia postępowania i wskazania aktualnych możliwości dochodzenia roszczeń). Dalej Prezes ULC podniósł, że wpływ na pracę organu mają także braki kadrowe oraz duża rotacja w składzie osobowym Komisji. W konsekwencji, zdaniem organu, jego działanie nie miało cech rażącego naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 299/20, Sąd zarządził połączenie ww. skarg w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. W niniejszej sprawie, w związku z wydaniem przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzji z [...]września 2020 r., znak [...], kończącej przedmiotową sprawę, orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe. Rozpoznanie wniosku pasażerów powoduje bowiem, iż brak jest podstawy do zobowiązania przez Sąd organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Z tych też względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku). Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skargi pasażerów, w związku z odwołanym lotem o oznaczeniu kodowym [...] na trasie [...] – [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., wpłynęły do organu w dniu [...] marca 2019 r. Od tej więc daty rozpoczął bieg terminu na załatwienie sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że do dnia wniesienia skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezes ULC zawiadomił jedynie o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie (pismo z [...] marca 2020 r. ) oraz przewidywanym terminie jego zakończenia (pismo z [...] czerwca 2020 r.). Zakończenie postępowania nastąpiło dopiero poprzez wydanie decyzji w dniu [...] września 2020 r., znak: [...], którą Prezes ULC stwierdził naruszenie praw pasażerów przez przewoźnika lotniczego Nierozpoznanie przez organ skarg pasażerów w terminie ustawowym a także zachowanie organu niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Ponadto, zauważenia wymaga, że strony postępowania powinny być informowane o sprawie na podstawie art. 36 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W konsekwencji, w ocenie Sądu, wszczęcie postępowania administracyjnego dopiero po upływie 11 miesięcy od wpływu skarg pasażerów do Prezesa ULC na przewoźnika oraz załatwienie sprawy dopiero decyzją [...] września 2020 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania. Sąd zwraca uwagę na to, że łączny czas prowadzenia postępowania wyznaczony datą wpływu skarg pasażerów w dniu [...] marca 2019 r. i datą wydania decyzji [...] września 2020 r. (z wyłączeniem okresu pomiędzy [...] marca 2020 r. a [...] maja 2020 r., gdy doszło do wstrzymania i zawieszenia biegu terminów procesowych) z oczywistych względów nie miał jakiegokolwiek uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy, które byłoby determinowane koniecznością rozważenia zawiłych kwestii prawnych lub faktycznych dotyczących spornego lotu, czy też innymi okolicznościami mającymi wpływ na wynik sprawy. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oraz regulacjami prawnymi Sąd stwierdził, że Prezes ULC dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt I i II sentencji wyroku). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji I - III wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (punkt IV sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.), uwzględniając wysokość wpisu od skarg (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) z zastosowaniem miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika przez dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia nakładu pracy oraz poniesione opłaty (17 zł).