VII SAB/Wa 3/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] skargę oddala M. D. pismem z dnia 10 stycznia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dotyczącą prowadzonego postępowania w przedmiocie legalności budowy budynku gospodarczego–ziemianki na działce nr ew. [...] obr [...]przy ul. [...] w O.. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w połowie lipca 2012r. na sąsiadującej bezpośrednio działce o nr ew. [...] przy ul. [...], wprost na granicy z jego działką dokonano głębokiego na ok. 1,5 m wykopu, podcięto przy tym korzenie pięciu drzew rosnących wzdłuż granicy jego działki i podjęto prace budowlane przy ww. wykopie. W związku z powyższym skarżący pismem z dnia 18 i 19 lipca 2012 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o interwencję w przedmiotowej sprawie. Skarżący wskazał, że w ciągu lipca i sierpnia 2012 r. na działce o nr. ew. [...] wzniesiono oparty betonową ścianą o granicę działki obiekt betonowo- ziemny (ziemiankę), na planie czworokąta o wymiarach ok. 11/11 m, wznoszący się na ok. 2,6 ponad powierzchnię gruntu. Skarżący podniósł, że od lipca 2012r. organ powiatowy biernie pozwolił, aby budowa ww. obiektu usytuowanego, jak się okazało wznoszonego nielegalnie, została bez przeszkód ukończona do początku września 2012r. Skarżący zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu [...], iż nie wydał żadnej decyzji dotyczącej przedmiotowej sprawy, czym naruszył art. 35 i 36 kpa. Wskazał, że w adresowanej do niego korespondencji ani w protokołach z trzykrotnych wizji lokalnych nie wzmiankowano o istocie problemu tj. o odległości ww. obiektu od granicy działki ( protokoły z dnia 6 listopada 2012 r., 4 grudnia 2012 r., 12 lutego 2013r., jednocześnie przytaczając zdaniem skarżącego nieprawdziwą datę rozpoczęcia i zakończenia robót przy ww. obiekcie. Organ powiatowy w dniu 9 maja 2013 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego, a z dniem [...] czerwca 2013 r. wydał kolejne postanowienie na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów w terminie 90 dni. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2013r. organ zmienił powyższe postanowienie określając termin na wykonanie obowiązku jako 30 dniowy. Zdaniem skarżącego w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2013r. jak i we wcześniejszej dokumentacji kwestia odległości ww. obiektu od granicy działki jest przez organ pomijana. Skarżący podkreślił, że organ powiatowy podjął dopiero z dniem [...] czerwca 2013r. ustawową procedurę legalizacji bezprawnie wzniesionego ww. obiektu. Wskazał, że w przypadku niezgodnej z prawem lokalizacji obiektu przywrócenie stanu zgodnego z prawem może nastąpić tylko w następstwie rozbiórki obiektu, czego domaga się od osiemnastu miesięcy. W ocenie skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] uporczywie i z naruszeniem prawa odwleka podjęcie stosownej decyzji, pomija istotę sprawy, nie rozpatruje oczywistego dowodu w sprawie, a swoją w tym zakresie bezczynność maskuje działaniami pozornymi, czego kolejnym dowodem jest postanowienie organu powiatowego z dnia [...] września 2013 r. wraz z okolicznościami jego powstania. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością czy przewlekłością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie (art. 35 k.p.a.) wymieniony organ nie podejmie żadnej czynności w sprawie, lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Tym samym Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Następnie winien rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany. W dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie należy wskazać na dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Jednocześnie należy wskazać, iż skarżący wyczerpał tryb postępowania o którym mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a. Wyliczenie w powyższym przepisie środków zaskarżenia, prowadzi do wniosku, że w wypadku skargi na bezczynność środkami takimi będzie zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zażalenie takie skarżący wniósł do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 23 października 2013r., przy czym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. Nr [...] organ II instancji uznał zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Podkreślić należy, że w poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych bezczynność organu była utożsamiana zarówno z niepodjęciem w ustalonym terminie przez organ żadnych czynności w sprawie, jak i z nie zakończeniem w terminie postępowania mimo podejmowania czynności w postępowaniu. Obecnie, od nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w którym wykonywane są czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywane czynności są pozorne powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70) ewentualnie, w którym następuje mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Analiza powyższego prowadzi do stwierdzenia, że pojęcie przewlekłości postępowania jest pojęciem szerszym aniżeli bezczynność. Sąd w związku z jednoznacznym stanowiskiem skarżącego potraktował niniejszą skargę, jako skargę na bezczynność organu. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy , nie budzi wątpliwości Sądu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostawał w bezczynności na datę orzekania przez Sąd w sprawie niniejszej. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego w dniu 18 lipca 2012r. i 19 lipca 2012r. wpłynęły wnioski M. D. o sprawdzenie budowy ziemianki na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w O.; Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zawiadomił strony postępowania o zaistnieniu zwłoki w rozpatrzeniu ww. pism oraz wyznaczył nowy termin jej załatwienia do dnia 31 grudnia 2012r.; W dniu 16 sierpnia 2012r. PINB [...] udzielił odpowiedzi M. D. na pisma z dnia 18 lipca 2012r., 19 lipca 2012r., 26 lipca 2012r. oraz 3 sierpnia 2012r.; W dniu 6 listopada 2012r., 4 grudnia 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał doraźnej kontroli na działce, która była objęta wnioskiem M. D.; W dniu 12 lutego 2013r. PINB dokonał oględzin przedmiotowego obiektu na działce; Postanowieniem z dnia [...]marca 2013r. Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego; Postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2014r. Nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia na ww. postanowienie uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego –piwnicy wraz z murem oporowym oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji; Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. Nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku M. D. z dnia 10 czerwca 2013r. odmówił wyłączenia Powiatowego Inspektora Budowlanego –J. O. – z udziału w postępowaniu. Kolejnym postanowieniem z dnia [...]września 2013r. Nr [...] organ powiatowy uchylił własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji w terminie 30 dni. Inwestor wykonał powyższy obowiązek w dniu 4 listopada 2013r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. Nr [...] organ powiatowy nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji złożonej przez inwestora w PINB dnia 4 listopada 2013 r. Postanowieniem z dnia [...]stycznia 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]działając na podstawie art. 59 g Prawa budowlanego nałożył na inwestora- wobec uzupełnienia przez niego żądanej dokumentacji dnia 13 stycznia 2014 r.- obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 5000 złotych. Skarga na bezczynność została złożona w dniu 13 stycznia 2014r. Przebieg postępowania przed powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...] wskazuje, iż wszelkie czynności podejmowane były przez organ z zachowaniem terminów określonych w art. 35 kpa, a ostatecznie postępowanie legalizacyjne zostało zakończone wydaniem decyzji nakładającej na inwestora obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W tym miejscu należy wyjaśnić, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący, iż kwestie merytorycznej zasadności wydanych przez organy rozstrzygnięć w toku postępowania administracyjnego nie podlegają kontroli Sądu w sprawie skargi na bezczynność organu, bowiem kodeks postępowania administracyjnego przewiduje kontrolę instancyjną dla kolejnych decyzji organu. Innymi słowy jeśli strona jest niezadowolona z przebiegu postepowania legalizacyjnego, również w zakresie nie odniesienia się do poruszanej kwestii odległości ww. obiektu od granicy działki skarżącego może skorzystać z prawa wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] stycznia 2014r., o czym skarżący został pouczony wraz z doręczeniem mu postanowienia w dniu 24 stycznia 2014r. Konkludując, uznając skargę na bezczynność za nieuzasadnioną, Sąd orzekł zgodnie z przepisem art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).