VII SAB/Wa 30/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. i A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez M. K. i A. K. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności. W skardze skarżący podali, że wnioskiem z dnia 2 września 2015 r. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wydanej w 1992 r. Dla Społecznego Regionalnego Komitetu Gazyfikacji [...], gazociągu DN 80, przebiegającego przez działkę budowlaną nr ew. [...], położoną w miejscowości H., gm. [...]. Wyjaśnili, że nie potrafili ustalić dokładnej daty decyzji wydanej w 1992 r. oraz organu, który wydał ww. pozwolenie na budowę, ponieważ właściciel sieci gazowej odmówił udostępnienia ww. informacji ze względu na ochronę danych. Skarżący podnieśli, że Wojewoda [...] nie poinformował skarżących jakie podjął czynności celem uzyskania z urzędu żądanych dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że pismem z dnia 7 października 2015 r. wezwał skarżących, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 2 września 2015 r. przez wskazanie dokładnej daty (dzień, miesiąc) decyzji wydanej w 1992 r. oraz organu, który wydał ww. pozwolenie na budowę. Jednocześnie organ poinformował skarżących, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 16 października 2015 r. podali, że bezskutecznie starali się o uzyskanie we własnym zakresie żądanych informacji od P.Sp. z o.o. Oddział w W. Pismem z dnia 4 listopada 2015 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżących z dnia 2 września 2015 r., ponieważ skarżący pomimo wezwania nie wskazali dokładnej daty (dnia i miesiąca) decyzji wydanej w 1992 r. oraz organu, który wydał pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Orzekając w tej kategorii spraw, sąd administracyjny kieruje się stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w chwili rozpoznawania skargi. Dostrzegając powyższe zważyć trzeba, że rozpoznawana skarga należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem dotyczy sprawy objętej kognicją tego sądu (v. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a). Nadto, wskazać trzeba, że skarga ta jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżący, stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., pismem z dnia 22 stycznia 2016 r., wyczerpali środek zaskarżenia przysługujący w takich przypadkach w postępowaniu administracyjnym. Przechodząc do meritum zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 powyższego przepisu, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazać nadto trzeba, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "bezczynność organu" i "przewlekłość postępowania". Niewątpliwie pojęcie przewlekłości postępowania, wprowadzone do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.), i obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r. (od kiedy to, weszła w życie wskazana nowelizacja, wprowadzająca instytucję przewlekłego postępowania – v. art. 37 § 1 k.p.a. oraz skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania – v. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to NSA m. in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim Sąd kasacyjny podał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238)." Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż okoliczności sprawy nie pozwalają na zarzucenie organowi, tj. Wojewodzie [...], ani stanu bezczynności (wobec nie wydania decyzji), ani – prowadzenia postępowania (które to skutecznie nie zostało przez skarżących uruchomione) w sposób przewlekły. Zdaniem Sądu, wskazany organ w sposób prawidłowy zajął się wnioskiem skarżących z dnia 2 września 2015 r., w efekcie - zasadnie uznał, że wniosek ten nie może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego i musi być załatwiony w sposób przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Rozwijając powyższe, zważyć należy, iż wskazanym wnioskiem z dnia 2 września 2015 r. skarżący wystąpili do Wojewody [...] "o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę gazociągu DN 80 w miejscowości H. gm. [...]". Wskazali, że kwestionowane pozwolenie na budowę zostało wydane w 1992 r. dla Społecznego Rejonowego Komitetu Gazyfikacji [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazali na swój interes prawny, przy czym – nie przywołali dokładnych danych kwestionowanego orzeczenia (ani daty jego wydania, ani organu, który wydał ten akt). Wniosek ten został skierowany do Starosty [...], który to wskazane podanie przy piśmie z dnia 18 września 2015 r. przekazał do załatwienia Wojewodzie [...]z informacją wskazującą, że "w zasobach tutejszego archiwum nie odnaleziono przedmiotowej dokumentacji, w załączeniu rewers z adnotacją pracownika archiwum". Zatem, jak wynika z powyższego, wniosek skarżących z dnia 2 września 2015 r. dotknięty był brakiem formalnym wymagającym usunięcia, w trybie uregulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.. Do braków formalnych, które rodzą obowiązek organu administracji publicznej wezwania strony do ich usunięcia w ustawowym terminie, pod rygorem określonym w ww. przepisie (tj. pozostawienia podania bez rozpoznania), należą bowiem braki wskazane w art. 63 § 2, w tym – określenie żądania. Zważyć przy tym należy, że o ile w niniejszej sprawie nie budził wątpliwości tryb postępowania jakiego domagają się skarżący, o tyle na podstawie ich wniosku nie sposób było ustalić decyzji objętej ich żądaniem (a to – pomimo podjęcia takiej próby przez organ powiatowy, do którego to wskazane żądanie zostało skierowane). Wskazać też należy, że w myśl art. 63 § 2 k.p.a. każde podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Przy czym, wymaganie dotyczące zawarcia w podaniu "żądania" jest o tyle istotne/kluczowe w sprawie, że wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania (a tym samym – organu właściwego do jego prowadzenia). Brak ten, jeśli nie zostanie usunięty, powoduje zatem bezskuteczność wniesionego podania. Co istotne, określenie żądania bądź jego sprecyzowanie należą zawsze do wnoszącego podanie. W przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest więc uprawniony do samodzielnego jego precyzowania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. W konsekwencji, stwierdzenie przez organ, że wniesione do niego podanie budzi wątpliwości co do treści żądania, czy też - żądanie to nie zostało w wystarczającym stopniu sprecyzowane, obliguje organ do podjęcia działań zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której podanie to pochodzi. Konieczność uzupełnienia podania (poprzez doprecyzowanie żądania) miała miejsce w niniejszej sprawie, z przyczyn powyżej już zaznaczonych, uniemożliwiających organowi wszczęcie procedury nieważnościowej. Dlatego też zasadnie Wojewoda [...] pismem z dnia 7 października 2015 r. wezwał skarżących, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 2 września 2015 r. przez wskazanie dokładnej daty (dzień, miesiąc) decyzji wydanej w 1992 r. oraz organu, który wydał ww. pozwolenie na budowę. Skarżący - pomimo wezwania - nie podali dokładnej daty decyzji wydanej w 1992 r. udzielającej pozwolenia na budowę oraz organu, który ją wydał. Tylko ustalenie powyższych informacji mogłoby zaś doprowadzić do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z wniosku skarżących. Skoro zaś skarżący - pomimo wezwania organu - nie sprecyzowali swojego żądania poprzez dokładne wskazanie decyzji, którą kwestionują, to Wojewoda [...] nie mógł prowadzić postępowania w tym przedmiocie i wydać następnie stosownego rozstrzygnięcia, a tym samym - nie mógł narazić się na zarzut bezczynności czy przewlekłości postępowania, do którego wszczęcia w ogóle nie doszło. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewoda [...] zasadnie -zdaniem Sądu- pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżących z dnia 2 września 2015 r., a to pismem z dnia 4 listopada 2015 r. Podkreślić przy tym należy, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy skarżący nie usunęli braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Zważyć też należy, iż powyższy sposób zakończenia postępowania nie tamuje skarżącym drogi do ponownego wystąpienia z podaniem, tym razem - wskazującym w sposób dokładny ich żądanie. Należy też zaznaczyć, że tylko podanie niedotknięte brakami formalnymi jest zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania w sprawie. W przypadku podania zawierającego wniosek o stwierdzenie nieważności, winno ono precyzyjnie określać kwestionowany akt. Z tych też przyczyn, nie stwierdzając niezgodnego z prawem pozostawienia podania skarżących bez rozpoznania, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.