VII SAB/Wa 32/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] do wydania aktu w sprawie robót budowlanych na terenie wokół budynku mieszkalnego związanych z utwardzeniem działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] - w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla [...] grzywnę w wysokości 1000 zł (tysiąc złotych), V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] na rzecz skarżącej M. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") w sprawie robót budowlanych na terenie wokół budynku mieszkalnego związanych z utwardzeniem działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie PINB do podjęcia natychmiastowych, skutecznych działań celem zakończenia sprawy; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy; 3) orzeczenie, czy bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowanie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pomimo, że mogą zaistnieć podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu jeśli taki zostanie wydany po wniesieniu skargi do sądu); 4) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; 5) zasądzenie na rzecz skarżącej kwoty odpowiadającej 5-cio krotności średniego wynagrodzenia ogłaszanego przez Prezesa GUS; 6) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała przebieg postępowania, zarzucając organowi naruszenie: art. 8, 12, 35 § 1, art. 36 § 1 k.p.a. Ponadto, z akt administracyjnych sprawy wynika, że M. S. - pismem z dnia [...] marca 2018 r. - wniosła ponaglenie do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") na bezczynność PINB w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] organ odwoławczy uznał zażalenie za niezasadne i odmówił organowi powiatowemu wyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że [...]WINB zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., działając na podstawie art. 237 § 3 i 238 § 1 k.p.a. - po rozpoznaniu skargi M. S. z dnia [...] grudnia 2017 r. w powyższym zakresie - stwierdził bezzasadność skargi. Stanowisko to organ odwoławczy podtrzymał w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a tym samym zasadne jest zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] do wydania aktu w sprawie zainicjowanej przez skarżącą M. S. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że M. S. - współwłaścicielka nieruchomości przy ul. [...] w [...] – w dniu [...] listopada 2012 r. zwróciła się do PINB dla [...] o wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] w [...]. PINB, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], orzekł o odstąpieniu od nałożenia na B. i M. K. obowiązków wymienionych w art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, celem doprowadzenia robót budowlanych wokół budynku mieszkalnego związanych z utwardzeniem działki do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania M. S., decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po rozpoznaniu skargi M. S. na ww. decyzję [...] WINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 385/14 uchylił tę decyzję oraz decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 51 Prawa budowlanego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy pominęły bowiem całkowicie, że wniosek inicjujący postępowanie dotyczył także robót budowlanych (ziemnych) związanych ze ścianą jej budynku, na której położono (jak twierdzi skarżąca) membranę, podniesiono teren o około 0,5 m, a następnie dokonano nasadzeń bluszczem, które są regularnie nawadniane co powoduje korozję ściany. Brak jest także jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że nachylenie terenu na którym położono kostkę jest nachyleniem naturalnym, zwłaszcza, że M. S. stanowczo takiemu stwierdzeniu zaprzecza. Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organy powinny ustalić zakres wykonanych robót, moment ich przeprowadzenia i wyjaśnić, czy wybudowanie z kostki murku pod kątem, opierającego się o ścianę budynku skarżącej oraz nadsypanie nad nim ziemi było zgodne z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w myśl którego dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 81 c ustawy Prawo budowlane, nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej zgodności z rozporządzeniem o warunkach technicznych robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu, wybudowaniu muru z kostki oraz robót ziemnych i izolacyjnych w rejonie ściany budynku sąsiedniego. Po złożeniu przez inwestorów tej opinii, organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na B.K. i M. K. obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], w tym robót ziemnych w rejonie ściany budynku sąsiadującego z nieruchomością, przez wybudowanie murka żelbetonowego o wysokości 20 cm i grubości 15 cm na całej długości działki, zabezpieczającego napływ wody na sąsiednią posesje. [...] WINB, po rozpoznaniu odwołania M. S. od ww. decyzji, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i te braki nie mogą być usunięte przez organ odwoławczy. Mianowicie, z przedłożonej przez inwestorów oceny technicznej (uzupełnionej w dniu [...] marca 2017 r.) nie wynika, czy roboty budowlane nie naruszają § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odwoławczy dodał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. W wyniku rozpoznania sprzeciwu B. K. i M. K. od ww. decyzji organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2467/17 - uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wykazał w przekonujący sposób, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest obarczone takimi brakami, których nie mógł "samodzielnie" uzupełnić. Ponadto, Sąd podzielił stanowisko skarżących, że organ odwoławczy nie dokonał oceny przedłożonej ekspertyzy, nie wyjaśnił dlaczego nie przeprowadził z urzędu dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ani też nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy (odwołania M. S.) [...] WINB, decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], uchylił w całości decyzję PINB dla [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. M. S. zwróciła się do [...] WINB z zażaleniem w przedmiocie prowadzenia postępowania przez organ I instancji. W konsekwencji, poza sporem pozostaje okoliczność, że PINB dla [...] nie rozpoznał wniosku M. S. i nadal pozostaje w zwłoce. Pomimo upływu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. ustawowego terminu załatwienia sprawy organ nie zakończył postępowania zainicjowanego wskazanym wnioskiem z listopada 2012 r. i nie podjął rozstrzygnięcia, co stanowi o zasadności niniejszej skargi. Z tego względu Sąd zobowiązał organ do wydania aktu w przedmiotowej sprawie - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron. Ponadto, Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscy należy podnieść, że pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, że mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. I tak, M. S. zwróciła się do PINB dla [...] o wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych wykonywanych na nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...] w dniu [...] listopada 2012 r. Wobec tego od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wprawdzie PINB dla [...] rozstrzygnięcia w sprawie wydawał, jednakże czas pomiędzy poszczególnymi czynnościami budzi zastrzeżenia Sądu. Ponadto akta administracyjne sprawy wskazują, że orzeczenia podejmowane były nietrafne, o czym świadczy ich kontrola dokonana bądź przez organ odwoławczy bądź sąd administracyjny (np. postanowienie z dnia [...]maja 2013 r., nr [...] wydane dopiero po 6 miesiącach od złożenia wniosku skarżącej, czy wyrok WSA z 2 lipca 2014 r. oraz decyzja [...] WINB z [...] czerwca 2017 r.) Powyższe prowadzi do wniosku, że organ przewlekle prowadził postępowanie, a przewlekłość ta - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny. Powyższe działanie organu pozostaje więc w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych. Wobec powyższego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd, na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł, uznając ją za adekwatną wobec prowadzonego przewlekle postępowania administracyjnego. Ponadto, analizując całokształt sprawy Sąd doszedł do przekonania, że o ile bezczynność w załatwieniu wniosku skarżącej wystąpiła (na dzień orzekania organ nie wydał bowiem aktu), to bezczynność nie miała charakteru rażącego. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, jednoznacznego braku podejmowania jakichkolwiek czynności. W niniejszej sprawie, organ czynności podejmował, wydawał ww. opisane rozstrzygnięcia, kontrolowane w stosownym trybie, które to działanie Sąd zakwalifikował jako przewlekłe. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie V sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.