VII SAB/Wa 33/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA - Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I.S. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie podjęcia działań w sprawie pochówku postanawia -odrzucić skargę- W dniu 16 maja 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga I.S. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie podjęcia działań w sprawie pochówku zmarłego męża. W uzasadnieniu skargi I.S. podniosła, iż do chwili obecnej nie została rozpatrzona przez Ministra Spraw Zagranicznych sprawa pochówku jej zmarłego męża przekazana według właściwości, stosownie do treści art. 231 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) przez Ministra Sprawiedliwości. Zarzuciła organowi brak odpowiedzi na jej wystąpienie w przedmiotowej sprawie, niepodjęcie odpowiednich działań i uchybienie terminu określonego w art. 35 § 3 kpa. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra Spraw Zagranicznych do podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy śmierci jej męża oraz doprowadzenia do sprowadzenia jego zwłok do kraju na koszt państwa L. W odpowiedzi na powyższą skargę Minister Spraw Zagranicznych wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalną, wskazując, iż żądanie Skarżącej skierowane do Sądu nie należy do spraw objętych kognicją sądownictwa administracyjnego, której zakres został wyraźnie określony w art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej ppsa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Ponadto zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach. Oznacza to, że sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie wydania określonej decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, ewentualnie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. Należy w tym miejscu podkreślić, że zarzut bezczynności formułowany w skardze do sądu administracyjnego może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, a zatem tych aktów i czynności, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynności jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może zatem dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot był zobowiązany do ich wykonania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa bądź w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Zaskarżalne do sądu administracyjnego są bowiem decyzje, postanowienia lub inne akty administracyjne, a nie czynności faktyczne podejmowane na ich podstawie. Należy w tym miejscu podnieść, iż skardze do sądu podlegają wprawdzie również "inne czynności" organu administracji publicznej wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, niemniej jednak ustawodawca doprecyzował, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają wyłącznie te czynności, które mieszczą się w zakresie administracji publicznej i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Charakter wspomnianych zaskarżalnych czynności był przedmiotem zarówno rozważań przedstawicieli doktryny (np. M. Bogusz "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA" publ. Samorząd Terytorialny 2000, nr 1-2, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005), jak i bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego (m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 1998 r. sygn. akt II SA 1367/97 publ. ONSA 1998, nr 4, poz. 139, uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 4/03, publ. ONSA 2004, nr 1, poz. 8). Na ich tle można przyjąć dodatkowe, obligatoryjne cechy jakimi powinny się charakteryzować wspomniane czynności organu, aby zakwalifikować je do kategorii działań podlegających kontroli sądowej. W szczególności muszą one mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie organowi. Jedynie takie czynności mogą stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W takim samym zakresie można skutecznie wnieść do sądu skargę na bezczynność organu. Przenosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy podkreślić, że jej przedmiotem jest bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie podjęcia działań w sprawie pochówku zmarłego za granicą męża Skarżącej. W rezultacie należy uznać, że przedmiotem skargi I.S. nie jest bezczynność organu w zakresie wydania aktu lub czynności wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa, lecz wykonania innych czynności o charakterze stricte faktycznym, polegających np. na wysyłaniu pism z wyjaśnieniami lub przekazywaniu odpowiednich stanowisk właściwemu konsulowi polskiemu w celu wyjaśnienia sprawy śmierci męża Skarżącej. Takie czynności nie podlegają kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a w konsekwencji skarga do Sądu na bezczynność organu w przedmiocie ich niepodjęcia nie jest dopuszczalna. Ponadto, odnosząc się do żądania Skarżącej dotyczącego sprowadzenia zwłok zmarłego za granicą męża na terytorium Rzeczypospolitej Polski należy zauważyć, że zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) na sprowadzenie zwłok i szczątków z zagranicy w celu ich pochowania należy uzyskać: 1) pozwolenie starosty właściwego ze względu na miejsce, w którym zwłoki i szczątki mają być pochowane; pozwolenie jest wydawane po porozumieniu z właściwym państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym, 2) zaświadczenie polskiego konsula, wydane po przedstawieniu pozwolenia, o którym mowa w pkt 1, stwierdzające, że zwłoki i szczątki mogą być sprowadzone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wspomniane wyżej pozwolenia i zaświadczenia są wydawane na wniosek osób będących członkami najbliższej rodziny niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 3 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie pozwolenia albo zaświadczenia (art. 14 ust. 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych). W świetle powyższego należy stwierdzić, że organem właściwym do wydania określonego aktu będącego podstawą do sprowadzenia zwłok osoby zmarłej poza granicami kraju na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie jest Minister Spraw Zagranicznych, lecz starosta oraz polski konsul. Należy także podnieść w tym miejscu, że stosownie do treści art. 20a ust. 2 cytowanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych do postępowania prowadzonego na podstawie niniejszej ustawy, w zakresie w niej nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że do postępowania w sprawie sprowadzenia zwłok i szczątków z zagranicy, należącego do właściwości konsulów, stosuje się przepisy ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 215, poz. 1823 oraz z 2004 r. Nr 173, poz. 1808). Natomiast przepis art. 31 ust. 2 ww. ustawy o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że w sprawach należących do właściwości konsula stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące skarg i wniosków, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu tego kodeksu jest Minister Spraw Zagranicznych. Dlatego wprawdzie organem wyższego stopnia nad konsulem jest Minister Spraw Zagranicznych i Skarżąca, niezadowolona z działalności polskiego konsula, może wnieść skargę do Ministra Spraw Zagranicznych w trybie uregulowanym w rozdziale 2 Działu VIII kpa, tym niemniej możliwości tej nie można utożsamiać z prawem wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Należy bowiem podkreślić, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków uregulowane w Dziale VIII kpa pozostaje poza kognicją sądownictwa administracyjnego. Niezależnie od przedstawionych uwag dotyczących niedopuszczalności skargi I.S. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych Sąd zwraca uwagę, iż do podstawowych obowiązków konsula polskiego należy ochrona praw i interesów obywateli Rzeczypospolitej Polskiej i zapewnianie im wszelkiej pomocy. Dlatego również niezwłoczne udzielenie kompleksowej informacji sporządzonej w języku polskim w sprawach istotnych w punktu widzenia obywatela polskiego – analogicznych do podniesionej przez Skarżącą – stanowi o prawidłowości i legalności działalności polskiej administracji publicznej, funkcjonującej także poza granicami kraju. Z opisanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę I.S. za niedopuszczalną i w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.