VII SAB/Wa 33/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą we W. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie rozpatrzenia zażalenia I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 7 czerwca 2021 r., nr 383/2021, II. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu ww. zażalenia, III. stwierdza, że bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia E." z siedzibą we W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 17 stycznia 2023 r. Stowarzyszenie Ekologiczne "E." z siedzibą we W. (dalej jako "strona skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność w zakresie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "DWKZ", "organ I instancji") z 7 czerwca 2021 r., nr 383/2021, przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ II instancji") w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 7 czerwca 2021 r., nr 383/2021 odmawiającego wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku przy ul. [...], znajdującego się w miejscowości O., położonej w gm. B., pow. Z. oraz odmawiającej dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu. W skardze wniesiono o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w sprawie w ciągu jednego miesiąca a także o stwierdzenie dopuszczenia bezczynności przez ten organ, z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto złożono wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie przez organ II instancji art. 35 § 1, 2, 3 w zw. z art. 12 § 1 i art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 poz. 2000; dalej: "k.p.a.") poprzez brak załatwienia sprawy w terminach określonych przez k.p.a. W treści skargi wyjaśniono, że zażalenie od rozstrzygnięcia DWKZ w sprawie złożono w czerwcu 2021 r. Podniesiono, że zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W niniejszej sprawie terminy te zostały przekroczone. Dalej skarżący wskazał, że w aktach sprawy (stan na 13 stycznia 2023 r.) brak jest informacji o działaniach Ministra w sprawie. Z uwagi na powyższe strona skarżąca skierowała ponownie ponaglenie na nieterminowe załatwienie sprawy, które powinno znajdować się w aktach sprawy wykazując jednocześnie, że został spełniony wymóg formalny do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z 9 marca 2023 r. Minister wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że sprawa została zakończona postanowieniem tego organu w dniu 6 marca 2023 r. znak DOZ-OAiK.650.940.2021.KS. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych ww. postanowieniem z 6 marca 2023 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 7 czerwca 2021 r., nr 383/2021 odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku przy ul. [...], znajdującego się w miejscowości O., położonej w gm. B., pow. Z. oraz odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm. dalej: "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art. 149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.). Przepis art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia ww. ponaglenia został przez stronę skarżącą dopełniony. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, albowiem w dacie wniesienia skargi Minister był bezczynny w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej. Sąd przypomina, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność - art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość- art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem sprawy przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy stan ten był zawiniony przez organ, czy też nie. W niniejszym postępowaniu administracyjnym sprawę załatwiono, wydając postanowienie w sprawie po ponad 20 miesiącach. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, wpływ zażalenia strony skarżącej do Ministra nastąpił 28 czerwca 2021 r.; pismem z 15 stycznia 2023 r. (data wpływu do Ministra 19 stycznia 2023 r.) zostało wniesione ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a.; 17 stycznia 2023 r. skarżący za pośrednictwem operatora pocztowego nadał skargę, która wpłynęła do organu 18 stycznia 2023 r.; postanowienie zostało przez Ministra wydane 6 marca 2023 r., natomiast skargę przekazano przy piśmie z 9 marca 2023 r. Zdaniem Sądu, ogół przedstawionych powyżej okoliczności uzasadnia uwzględnienie skargi przy jednoczesnym stwierdzeniu, na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż rozpatrując sprawę Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu zażalenia strony skarżącej (pkt II wyroku). Świadczy o tym przede wszystkim brak podjęcia działań w związku z zażaleniem strony skarżącej – jakiekolwiek czynności zostały podjęte dopiero w wyniku złożenia ponaglenia oraz skargi na bezczynność. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę należało uwzględnić. Jednocześnie, z uwagi na wydanie przez Ministra postanowienia po wniesieniu skargi do Sądu, postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu musiało zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Powołany na wstępie art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził przewlekłe postępowanie organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy ww. bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z 19 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując w świetle ww. kryteriów zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku). Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądowym stan rażącej bezczynności odnosi się do wadliwości obciążającej postępowanie o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (przykładowo: wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., II OSK 2024/21; wyrok NSA z 5 sierpnia 2021 r., Il OSK 151/21; wyrok NSA z 23 marca 2021 r., II OSK 2439/20; wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1415/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości aprobuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 14 października 2020 r., II OSK 3661/19, zgodnie z którym bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności wyeliminujące bezczynność organu. Orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić (zob. wyrok NSA z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19). Należy wskazać, że taki przypadek wystąpił w niniejszej sprawie. Za przyjęciem takiego wniosku przemawiają: długość trwania postępowania zażaleniowego (ponad 20 miesięcy), całkowita bierność organu przejawiająca się brakiem podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, nierozpoznanie zażalenia w terminie ustawowym oraz brak okoliczności, które pozwalałyby przyjąć, że bezczynność w tej sprawie wynikała z opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 6 k.p.a.). Żadne tego rodzaju okoliczności nie wynikają ani z akt sprawy, zaś odpowiedź na skargę nie zawiera żadnych wyjaśnień. W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniałe, znaczne przekroczenie terminu rozpatrzenia zażalenia musi być traktowane jako wyraz niedającego się usprawiedliwić bagatelizowania przez organ zasady szybkości postępowania, co stanowi o rażącej bezczynności organu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, brak jest jakichkolwiek konkretnych okoliczności uzasadniających tak długą zwłokę w podejmowaniu jakichkolwiek czynności w postępowaniu, nie wynikają one bowiem z akt sprawy. Zaistniałe realia postępowania z całą pewnością wypełniają definicję bezczynnego postępowania, bowiem stosowne czynności – a co za tym idzie również wydanie rozstrzygnięcia – mogły i powinny nastąpić zdecydowanie wcześniej niż po upływie ponad 20 miesięcy od wpływu zażalenia do organu. Jak wskazano powyżej, stosunkowo długi czas, który upłynął od wpływu zażalenia do podjęcia pierwszej czynności uzasadniał stwierdzenie bezczynności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku), art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II wyroku), art.149 § 1a p.p.s.a. (pkt III wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku), uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego - radcy prawnego, ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 256 ze zm.) w wysokości 480 zł wraz z kosztem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).