VII SAB/Wa 331/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. R., A. R. i M. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu załatwiającego sprawę znak: [...]; II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie ze skargi A. R., A. R. i M. R. na naruszenie przez przewoźnika przepisów rozporządzenia oraz, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz A. R., A. R. i M. R. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A(1)., A(2). i M. R.złożyli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ULC) w związku z nierozpoznaniem ich wniosku o stwierdzenia naruszenia przez [...] S.A. praw pasażerów określonych rozporządzeniem (WE) nr 261/2004 w związku z lotem z [...] czerwca 2018 r. nr [...] [...] - [...]. Skarżący zarzucili naruszenie: art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły i rażące przekroczenie terminu załatwienia sprawy; art. 36 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie; art. 37 § 4 k.p.a. - poprzez nieprzekazania ponaglenia organowi wyższego stopnia. Strony wniosły m.in. o: stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; zobowiązanie organu do wydania decyzji w ciągu dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt sprawy; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz każdego ze skarżących po 2.000 zł i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazali, że ponaglenie doręczono organowi 15 października 2019r. Jednak do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji, a ponaglenia nie przekazano organowi wyższego stopnia. Postępowanie jest zatem prowadzone przewlekle, ze znacznym przekroczeniem ustawowych terminów zwłaszcza, że charakter sprawy nie jest skomplikowany. Zdaniem skarżących od doręczenia wniosków tj. 3 października 2018 r. termin ten przekroczono co najmniej o 22 miesiące. Pierwsza czynność organu została podjęta dopiero w lutym 2019 r. Następnie 24 czerwca 2019 r. organ zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego. Po tej dacie jednak przez długi czas nie podejmował żadnych czynności. Dopiero 30 września 2020 r. wezwał do uzupełnienia braków formalnych art. 64 § 2 k.p.a., do których strona powinna być wzywana na początku postępowania, a nie po dwóch latach od wszczęcia. Skarżący zaznaczyli, że o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu zostali powiadomieni raz 24 czerwca 2019 r. W ocenie skarżących zgodnie z tym pismem sprawa miała zostać załatwiona do dnia 30 września 2019 r. Skarżący wskazali, że w niniejszej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Według stron o rażącym naruszeniu prawa świadczy ponadto zaniechanie obowiązkowi z art. 37 § 4 k.p.a. Z akt nie wynika, aby ponaglenie przekazano organowi wyższego stopnia. Zdaniem skarżących o zasadności żądania zasądzenia na ich rzecz sumy pieniężnej świadczy to, że ww. naruszenia ich prawa do rozpoznania sprawy w terminie są rażące. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że sprawa nie była prowadzona przewlekle, a organ dążył do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, kierując się art. 7 , art. 8 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że w 2018 r. wpłynęło ponad 17000 spraw, a w 2019r. ok. 9000 spraw. Aktualnie w Komisji Ochrony Praw Pasażerów jest jeszcze ok. 9 500 spraw w toku, i są one rozpatrywane przez 12 referentów, a do tego jest brak etatów i duża rotacja pracowników, a nowi przez kilka miesięcy wdrażają się do realizacji zadań KOPP przychodzą nowi niedoświadczeni, którym trudno jest w krótkim czasie zastąpić poprzednich pracowników. Ponadto, dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że skarżący złożyli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ULC polegające na nierozpoznaniu ich wniosku o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika [...] S.A. praw pasażerów określonych przepisami rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w związku z lotem z [...] czerwca 2018 r. nr [...] na trasie [...] - [...]. Wyjaśnić zatem przede wszystkim trzeba, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu zwłoka w działaniu organu może dotyczyć dwóch sytuacji – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2 b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia skargi jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarga dotyczyła przewlekłego prowadzenia postępowania, o którym mowa w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. i jest dopuszczalna, gdyż przed jej wniesieniem skarżący skierowali do organu ponaglenie (pismo z 8 października 2019 r.). Zaznaczyć trzeba, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Chodzi więc o sytuacje, w których organ nie załatwia sprawy w terminie, podejmuje działania niedostatecznie skoncentrowane, o charakterze pozornym, czy wręcz nieistotne dla merytorycznego załatwienia sprawy, nie dochowuje należytej staranności w zorganizowaniu postępowania, tak aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. "Przewlekłość" postępowania zachodzić zatem będzie, gdy jest ono długotrwałe i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis ten reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania celu postępowania w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78)." Realizacja tej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W art. 35 § 1 k.p.a. ustawodawca zobowiązał organy do załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 ww. przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W świetle powyższych regulacji Sąd stwierdził, że Prezes ULC w tej sprawie prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a zwłoka ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy bowiem wynika, że organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, bowiem termin na wydanie decyzji wynosił jeden miesiąc od dnia wpływu wniosku. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze czas pozostawania organu w zwłoce po złożeniu wniosku w dniu 3 października 2018 r., oczywisty brak podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności przez ten okres, w tym – tych stanowiących realizację obowiązku uregulowanego w art. 36 k.p.a., ale też długość trwania całego postępowania w niniejszej sprawie, które zostało załatwione dopiero decyzją z [...] października 2020 r. stwierdzająca naruszenie przez przewoźnika przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. W konsekwencji, Sąd uznał, że skoro Prezes ULC wydał decyzję z opisanych wniosków z przekroczeniem ww. terminu, a po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem, to skarga jest zasadna, jednak postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny - na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - Sąd orzekł o jego umorzeniu w tym zakresie. Ponadto w sprawie zaistniała przewlekłość - liczona co najmniej od 24 czerwca 2019 r. - tj. od pierwszego terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 k.p.a. na załatwienie sprawy - do 30 września 2019 r. W efekcie Sąd przyjął, że organ prowadził postępowanie blisko dwanaście miesięcy, to jest od 30 września 2019 r. do 26 października 2020 r.), która należy ocenić jako naganne i rażąco naruszające ww. przepisy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że aby przewlekłość miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do zwykłego naruszenia; dlatego przekroczenie terminu musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto: oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Sąd nie znalazł jednak podstaw przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej. Stosowanie ww. środków jest bowiem uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem: możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W konsekwencji, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości i że miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a oraz art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a..