VII SAB/Wa 36/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków I. zobowiązuje [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków grzywnę w wysokości 5000 zł (pięć tysięcy złotych), V. zasądza od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżącego P.R. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków układ urbanistyczny miasta O.. Od decyzji tej odwołanie złożyli Parafia Rzymskokatolicka p.w. [...], Gmina Miasta [...], a także osoby fizyczne. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, dalej Minister, uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ. Pismem z dnia 23 lipca 2014 r. P. R. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o udzielenie informacji na jakim etapie postępowania znajduje się ww. sprawa oraz o przyczynie zwłoki w jej załatwieniu. W piśmie z dnia 30 lipca 2014 r. organ wojewódzki udzielił wyjaśnień, powołując się na powody uchylenia decyzji nr [...]. W dniu 11 sierpnia 2014 r. do Ministra wpłynęło zażalenie P. R. (pismo z 6 sierpnia 2014 r.) na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. Skarżący podniósł, że odpowiedź, którą otrzymał nie wskazuje przyczyn zwłoki, ani nie informuje o terminie załatwienia sprawy. Minister pismem z 21 sierpnia 2014 r. zwrócił się o nadesłanie akt sprawy. P. R. pismem z dnia 9 lutego 2015 r. ponownie zwrócił się do Ministra o poinformowanie na jakim etapie znajduje się sprawa skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy. Minister Kultury I Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., na podstawie m.in. art. 17 pkt 2 i art. 37 § 2 Kpa uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy - 4 miesiące od dnia otrzymania postanowienia, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, stwierdził też, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Minister wskazał, że termin załatwienia tej sprawy - oraz okres pozostawania organu w bezczynności - powinien być w aktualnym stanie faktycznym i prawnym liczony od dnia otrzymania przez organ pierwszej instancji ww. decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2011 r. Jak wynika z akt, decyzję tę organ I instancji otrzymał 26 maja 2011 r. i od tego dnia nie podjął czynności w celu załatwienie sprawy, ani nie zawiadomił stron o terminie zakończenia postępowania. Organ dodał, iż okoliczność, że na mocy ustawy z dnia 18 marca 2010 r. gminna ewidencja zabytków została podniesiona do rangi nienazwanej formy ochrony konserwatorskiej, nie zwalnia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z obowiązku zakończenia postępowania w drodze decyzji. To, że organ I instancji pozostawał w takim przekonaniu - co wynika z pisma z dnia 30 lipca 2014 r. - uzasadnia stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 28 kwietnia 2015 r. zawiadomił strony o toczącym się postepowaniu w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych ww. układu. W dniu 2 lipca 2015 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter do listopada 2015 r. P. R. w dniu 9 grudnia 2015 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że sprawa pozostaje w toku i ponownie przytoczył stanowisko merytoryczne Ministra przedstawione w decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] września 2010 r. Dodał, iż długi okres rozpoznawania sprawy powodowany jest długotrwałymi zaniedbaniami gminy w sferze kształtowania ładu przestrzennego z poszanowaniem dziedzictwa. W tej sytuacji, a zwłaszcza po nowelizacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprowadzającej nową formę ochrony pośredniej (ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 75, poz. 474), wysiłek organu skupiał się na egzekwowaniu ochrony konserwatorskiej w odniesieniu do obiektów i obszarów - w tym przedmiotowego układu urbanistycznego - będących w wykazie zabytków nieruchomych. Ww. wykaz obowiązuje do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków. Niemniej, Gmina [...] wbrew ustawowemu zobowiązaniu, dotychczas nie założyła gminnej ewidencji zabytków. Oznacza to swoiście patową sytuację uniemożliwiającą rozstrzygnięcie sprawy ochrony konserwatorskiej właściwej dla cennego kulturowo obszaru jakim jest miasto O.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 powołanego paragrafu lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 4a. Pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności odgrywa wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania wynika, że organy administracji mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego. W art. 35 § 1 i 3 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 k.p.a. wymagane jest, by o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Gwarancją terminowego załatwienia sprawy jest przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym ustawą lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przewlekłość postępowania jest instytucją wprowadzoną do k.p.a. od 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18, zm. nr 76, poz. 409). Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., w brzmieniu obecnie obowiązującym Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej pojęcia przewlekłość. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że przewlekłe postępowanie, to postępowanie prowadzone w sposób "długotrwale nieuzasadniony", jaki i "wykonywanie szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych". W toku przewlekle prowadzonego postępowania organ powstrzymuje się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 44, uw. 38; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C.H. Beck 2011, s. 69-70, nb 70, 71). W świetle przedstawionej argumentacji, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków prowadził postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków układu urbanistycznego Miasta O. w sposób przewlekły. Sąd miał na uwadze, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] stycznia 2010 r. W dniu [...] września 2010 r., decyzją nr [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków układ urbanistyczny miasta O.. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania P. R., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzję Ministra z dnia [...] maja 2011 r. organ pierwszej instancji otrzymał w dniu 26 maja 2011 r. Po otrzymaniu ww. decyzji - jak wynika akt – [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wykonał żadnych czynności. Z tej przyczyny skarżący P. R. pismem z dnia 23 lipca 2014 r. (a więc po ponad trzech latach od otrzymania akt), zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o informację na jakim etapie postępowania znajduje się ww. sprawa oraz o wskazanie przyczyny zwłoki w jej załatwieniu. W odpowiedzi na to wystąpienie organ wojewódzki udzielił jedynie wyjaśnień (pismo z dnia 30 lipca 2014 r.) o przyczynach uchylenia przez Ministra jego decyzji nr [...], w dalszym ciągu jednak nie podjął żadnych działań w celu wydania rozstrzygnięcia. W dniu 6 sierpnia 2014 r. skarżący złożył zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył organowi I instancji 4 miesięczny termin na załatwienie sprawy. Po otrzymaniu od Ministra akt sprawy [...] Wojewódzki Konserwatora Zabytków dokonał jedynie dwóch czynności. W dniu 28 kwietnia 2015 r. zawiadomił strony postępowania o toczącym się postepowaniu w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych ww. układu. A nadto w dniu 2 lipca 2015 r. poinformował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter do listopada 2015 r. W dniu 9 grudnia 2015 r. skarżący złożył skargę na przewlekłe postępowanie organu wojewódzkiego. Przedstawiony wyżej stan faktyczny wskazuje jednoznacznie, że [...] Wojewódzki Konserwatora Zabytków od 26 maja 2011 r. kiedy otrzymał akta po uchyleniu decyzji z [...] września 2010 r., przez blisko 4 lata nie podjął żadnych czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Po uwzględnieniu zażalenia na jego przewlekłe działanie jedynie zawiadomił o toczącym się postępowaniu i poinformował o niezałatwieniu sprawy w terminie. Żadna z tych czynności nie zmierzała do zakończenia postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy jednocześnie wskazać, że uchylając decyzję z [...] września 2010 r. Minister wskazał jakie czynności powinien przedsięwziąć organ w celu zakończenia sprawy. Minister zwrócił uwagę na nieprecyzyjne określenie obszaru ochrony (historyczne granice miasta O. są większe niż przyjęto w decyzji), na brak wskazania wartości chronionych (wartość zabytkowa układu urbanistycznego), zmarginalizowanie obszaru form zaprojektowania zieleni jako wartości chronionej. W konsekwencji, za niejasne uznał Minister kryteria uznania przyjętego obszaru za spójny układ urbanistyczny, dodając przy tym, że w aktach nie znajduje się żaden dowód na przeprowadzenie analizy wartości urbanistycznej poszczególnych obszarów. Okoliczności uchylenia decyzji organu I instancji związane były zatem z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego zawartymi w art. 7 i 77 k.p.a. i mogły być, z uwagi na jasne stanowisko, w niedługim czasie usunięte. Oceniając działanie organu wojewódzkiego Sąd miał również na uwadze, że w odpowiedzi na skargę organ nie wskazał żadnych powodów uzasadniających opóźnienie w ponownym rozpatrzeniu odwołania. Fakt, iż na mocy ustawy z dnia 18 marca 2010 r. gminna ewidencja zabytków została podniesiona do rangi nienazwanej formy ochrony konserwatorskiej, nie zwalniał [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z obowiązku zakończenia postępowania w drodze decyzji administracyjnej. Z obowiązku wydania decyzji nie zwalniały organu również podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z posiadaniem jedynie kserokopii akt sprawy, bowiem oryginały zostały przekazane wraz z odwołaniem od decyzji z dnia [...] września 2010r. organowi II instancji. W orzecznictwie ugruntowane jest bowiem stanowisko, że w sytuacji, kiedy organ upatruje przeszkody w prowadzeniu postępowania i załatwienia sprawy z powodu braku akt administracyjnych z uwagi na ich pozostawanie w sądzie, czy innym organie, naraża się na zarzut bezczynności, gdyż nie występują przeciwwskazania do podjęcia takich działań, by pozyskać wymaganą dokumentację dostępnymi środkami jak np. wystąpić o nadesłanie akt, sporządzenie kserokopii, odpisów (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2014r. II OSK 387/140 - baza orzeczeń nsa). W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu, że organowi I instancji należy przypisać blisko czteroletnią opieszałość (od 26 maja 2011 r. kiedy otrzymał akta po uchyleniu decyzji z [...] września 2010 r.). W ocenie Sądu zestawienie terminów załatwienia sprawy przewidzianych w kpa z przebiegiem analizowanego postępowania, co znalazło również potwierdzenie w postanowieniu organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r. wskazuje na naruszenie reguł określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a., jak również art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. w stopni rażącym Dodać trzeba, że zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd może orzec – z urzędu lub na wniosek strony – o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r. (M.P. z 2016 r., poz. 145 przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2015 r. wyniosło 3899,78 zł. W niniejszej sprawie Sąd uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5 000 zł. Ustalając jej wysokość Sąd miał na względzie z jednej strony długość prowadzonego postępowania, na którą wpływ miało wielokrotne i nieuzasadnione przekraczanie organ ustawowych terminów na załatwienie sprawy, jak też fakt pozostawania w przewlekłości pomimo wydania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r., które również zostało zignorowane. Z tego też względu - zdaniem Sądu - wymierzona grzywna spełni funkcję prewencyjną, a jej wysokość została orzeczona w granicach dopuszczalnych przez przepisy i jest adekwatna do stopnia zaniechań organu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku aktu (pkt I wyroku), na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził przewlekłość postępowania prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pkt II wyroku). Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt. III). O grzywnie orzeczono na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. (pkt. IV),a o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.