VII SAB/Wa 371/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący – Asesor WSA Lucyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. Ł. W przedmiocie bezczynności Uczelni [...] w Warszawie w sprawie niesprawdzenia prezentacji postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego D. Ł. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została złożona przez D Ł skarga na bezczynność Uczelni [...] "[...]" w W (dalej: ,,Organ’’) w sprawie nie dokonania oceny prezentacji zaliczeniowej i nieprzeprowadzenie egzaminu online kończącego odbyte studia podyplomowe. Uprzednio dnia [...] września 2024 r. skarżący wniósł ponaglenie prosząc Rektora o dokonanie oceny prezentacji zaliczeniowej na podstawie umowy o świadczenie nauki nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. przesłanej zgodnie z zaleceniami [...] e-mailem na adres uczelni w dniu [...] maja 2024 r. Skarżący zauważył, że odbiór prezentacji został potwierdzony przez pracownika uczelni. Ponadto, w ocenie skarżącego Uczelnia nie przeprowadziła egzaminu końcowego naruszając umowę o świadczenie nauki nr [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. oraz nie wydało zaświadczenia o ukończeniu studiów podyplomowych ani o pozytywnym wyniku egzaminu kończącego studia podyplomowe. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej (pkt 8 w zw. z pkt 1). Jednakże przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, sąd administracyjny ma każdorazowo obowiązek zbadania z urzędu, czy jest ona dopuszczalna. Niedopuszczalność skargi powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a."), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Kognicji sądów administracyjnych nie podlegają sprawy inne, niż opisane powyżej, przy czym muszą to być sprawy, w których działania organów administracji charakteryzują się wskazanymi cechami stosunku administracyjnoprawnego. Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Jak wynika z powyższego, skarga na bezczynność może dotyczyć sprawy, w której organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Zaskarżenie bezczynności jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Podkreślić należy, że działanie organów administracji publicznej (podmiotów wykonujących zadania publiczne), którego nie można sklasyfikować jako jednej z form wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-9, art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a., nie podlega kontroli sądowej, a podjęte próby jej zainicjowania poprzez złożenie skargi nie mogą być skuteczne. Zwrócić uwagę należy, że uczelnie publiczne nie mają charakteru organu administracji publicznej w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz stanowią zakład administracyjny, czyli jednostkę organizacyjną powołaną do wykonywania określonych zadań publicznych. Szkoły wyższe, działają w oparciu o przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2024 r. poz. 1571, dalej jako "p.s.w.n."). Sądowoadministracyjna kontrola aktów lub czynności podejmowanych przez takie podmioty musi być zatem wprost umocowana w konkretnym przepisie ustawy (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W drodze decyzji administracyjnej wydawane jest orzeczenie o odmowie przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3 p.s.w.n.), wydaniu dyplomu (art. 77 ust. 4 p.s.w.n.), stwierdzeniu nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5 p.s.w.n.), świadczeniach pomocy materialnej dla studentów (art. 86 ust. 2 p.s.w.n.), skreśleniu z listy studentów (art. 108 ust. 3 p.s.w.n.), zwolnieniu cudzoziemca z opłat za studia (art. 324 ust. 1 pkt 1 p.s.w.n.). Jednocześnie zgodnie z p.s.w.n. dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego także na rozstrzygnięcie w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminu samorządu (art. 110 ust. 8 p.s.w.n.), decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5 p.s.w.n.), prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318 p.s.w.n.), rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3 p.s.w.n.). O tym, które akty są zaskarżalne do sądu administracyjnego, przesądzają przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Ustawa przewiduje możliwość zaskarżenia decyzji administracyjnych wydanych w ramach postępowań prowadzonych przez uczelnie lub inne podmioty systemu szkolnictwa wyższego, w szczególności w sprawach dotyczących: rozpoczynania studiów, przenoszenia się między uczelniami, czy studium doktoranckiego. Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu, bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, jako że są one decyzjami administracyjnymi. Wymóg zewnętrznego charakteru aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika już z ich normatywnego opisu, niemniej jednak również w kontekście wyłączeń właściwości sądów administracyjnych ustanowionych w art. 5 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w doktrynie wskazuje się w szczególności, że: "Należy wskazać pewne obszary działalności państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych nienależących do systemu ustrojowego organów administracji publicznej, które swoimi działaniami kształtują prawa i obowiązki adresatów podejmowanych działań, a działania te nie podlegają w ogóle bądź podlegają tylko w ograniczonym zakresie kontroli zgodności z prawem, w tym zwłaszcza kontroli sądowej (...). Powyższe stwierdzenie dotyczy działalności zakładów administracyjnych, rozumianych jako względnie samodzielne jednostki organizacyjne, wyposażone w trwale wyodrębnione środki rzeczowe i osobowe, których podstawowym celem jest bezpośrednie świadczenie usług socjalno-kulturalnych o szczególnym znaczeniu społecznym na rzecz osób będących użytkownikami zakładu" (T. Woś, w: T. Woś, (red.), Prawo..., s. 163-164). Nadzór państwowy nad uczelniami sprawuje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. Nadzór ten ma charakter wyłącznie nadzoru prawnego - czyli dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawy i jej statutu, dotyczy przy tym zarówno indywidualnych, jak i generalnych rozstrzygnięć rektora i senatu szkoły wyższej (uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z 12 lutego 1998 r., III ZP 46/97, która zachowała aktualność na gruncie obowiązującej ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce). Odnosząc się do przedmiotu skargi wskazać należy, że dotyczy ona braku oceny prezentacji złożonej przez skarżącego i nieprzeprowadzenia egzaminu końcowego. Co prawda skarżący, w ponagleniu wskazał, że żąda wydania zaświadczenia o ukończeniu studiów podyplomowych, jednakże w skardze wyraźnie wskazał wyłącznie, że odnosi się do bezczynności w dokonaniu oceny prezentacji zaliczeniowej oraz nieprzeprowadzenia egzaminu online kończącego odbyte przez skarżącego studia podyplomowe. Wskazać należy, że skarga nie dotyczy zatem czynności Rektora Uczelni [...] "[...]", który działał jako organ administracji publicznej, co do wydania dyplomu ukończenia studiów podyplomowych. Z powyższego jednoznacznie wynika więc, że przeprowadzenie oceny prezentacji zaliczeniowej, jak i przeprowadzenie egzaminu końcowego nie przybierają formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a p.s.w.n. nie przewiduje kontroli sądu administracyjnego w tych sprawach, a co za tym idzie nie podlegają one zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. albo art. 3 § 3 p.p.s.a. do sądu administracyjnego. Sąd zwraca uwagę, że czynność w postaci oceny pracy dyplomowej, prezentacji, jak i przeprowadzenie oraz ocena egzaminu nie mają charakteru czynność z zakresu administracji publicznej a ich podjęcie nie stanowi sprawy administracyjnej w rozumieniu k.p.a. Ocena prezentacji jest związana z procesem kształcenia, nie można jej jednak traktować jej jako sprawy administracyjnej. W konsekwencji, Sąd podkreśla, że działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skargi nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu w świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji kognicji sądu nie podlega także bezczynność w dokonaniu oceny prezentacji zaliczeniowej na studiach podyplomowych, czy też przeprowadzeniu egzaminu kończącego studia podyplomowe. Są to bowiem stosunku zobowiązaniowe z uczelnią wyższą a nie sfera imperium, w której organ uczelni w ramach władztwa zakładowego wydaje jednostronny akt administracyjny, czy też podejmuje inne czynności z zakresu administracji publicznej. Wobec tego, Sąd nie mógł poddać kontroli sądowej skargi poprzez jej merytoryczną ocenę, gdyż skarga na bezczynność polegającą na braku wystawienia oceny zaliczeniowej, czy nieprzeprowadzenie egzaminu jest niedopuszczalna. Co nie oznacza, że skarżący nie może złożyć skargi na nieuzyskanie zaświadczenia o ukończeniu studiów podyplomowych jeśli spełnia warunki ustawowe do jego wydania. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę (pkt 1 sentencji postanowienia). Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Postanowienie w tym przedmiocie może zostać wydane na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 232 § 2 p.p.s.a. Wobec odrzucenia skargi, od której uiszczono wpis, należało go zwrócić skarżącemu. O tym zaś orzeczono na postawie art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 232 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).