VII SAB/Wa 38/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kuśmirek po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji [...] w przedmiocie stosowania Zarządzenia Starosty [...] dotyczącego usuwania pojazdów z drogi postanawia -odrzucić skargę- W dniu 10 marca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga K. B. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji [...] w przedmiocie stosowania Zarządzenia Starosty [...] dotyczącego usuwania pojazdów z drogi. W uzasadnieniu skargi K. B. podniósł, że Policja, pomimo odpowiedniego zarządzenia Starosty [...] nie zleca jego firmie usług polegających na usuwaniu pojazdów oraz nie odpowiada na pisma kierowane w tej sprawie do Komendanta Powiatowego Policji [...]. W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że nie wydawał dyspozycji usunięcia pojazdów w trybie administracyjnym. Wskazał jednocześnie na brak współdziałania pomiędzy dwiema jednostkami wyznaczonymi przez Starostę [...] i brak kompetencji organów Policji do określania zasad współpracy pomiędzy jednostkami usuwającymi pojazdy lub prowadzącymi parkingi strzeżone wyznaczone przez starostę. Organ wyjaśnił dodatkowo, że w dniu 31 marca 2009 r. zorganizowano spotkanie, na którym ustalono zasady współdziałania obu ww. jednostek, m.in. uzgodniono grafik, w oparciu o który są wydawane dyspozycje usunięcia pojazdu dla poszczególnych firm. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Ponadto zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. (dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach. Oznacza to, że sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie wydania określonej decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, ewentualnie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. Należy w tym miejscu podkreślić, że zarzut bezczynności formułowany w skardze do sądu administracyjnego może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, a zatem tych aktów i czynności, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynności jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może zatem dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot byłby zobowiązany do ich wykonania w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Zaskarżalne do sądu administracyjnego są bowiem decyzje, postanowienia lub inne akty administracyjne, a nie czynności faktyczne podejmowane na ich podstawie. Należy w tym miejscu podnieść, iż skardze do sądu podlegają wprawdzie również "inne czynności" organu administracji publicznej wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, niemniej jednak ustawodawca doprecyzował, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają wyłącznie te czynności, które mieszczą się w zakresie administracji publicznej i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Charakter wspomnianych zaskarżalnych czynności był przedmiotem zarówno rozważań przedstawicieli doktryny (np. M. Bogusz "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA" publ. Samorząd Terytorialny 2000, nr 1-2, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005), jak i bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego (m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 1998 r. sygn. akt II SA 1367/97 publ. ONSA 1998, nr 4, poz. 139, uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 4/03, publ. ONSA 2004, nr 1, poz. 8). Na ich tle można przyjąć dodatkowe, obligatoryjne cechy jakimi powinny się charakteryzować wspomniane czynności organu, aby zakwalifikować je do kategorii działań podlegających kontroli sądowej. W szczególności muszą one mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie organowi. Jedynie takie czynności mogą stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W takim samym zakresie można skutecznie wnieść do sądu skargę na bezczynność organu. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy podkreślić, że jej przedmiotem jest bezczynność Komendanta Powiatowego Policji [...] w przedmiocie stosowania Zarządzenia Starosty [...] dotyczącego usuwania pojazdów z drogi. W niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w zakresie regulującym usuwanie pojazdów z drogi oraz współdziałania w tym zakresie pomiędzy jednostkami wyznaczonymi przez starostę a organami uprawnionymi do wydawania decyzji o usunięciu, w tym Policji. Zgodnie z art. 130a ust. 5a w cyt. ustawy w przypadkach określonych w ust. 1 i 2 tego artykułu, po wydaniu decyzji o przemieszczeniu lub usunięciu pojazdu z drogi pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę. Stosownie do treści art. 130a ust. 5b ww. ustawy starosta, wyznaczając jednostkę do usuwania pojazdów, kieruje się przesłankami zachowania rzetelności oraz zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług, a w szczególności bierze pod uwagę: 1) standard wyposażenia i oznakowania pojazdu przeznaczonego do usuwania lub przemieszczania pojazdów; 2) liczbę i rodzaj pojazdów przystosowanych do usuwania lub przemieszczania pojazdów, stosownie do wielkości obszaru świadczonych usług; deklarowany czas przybycia na miejsce zdarzenia; 4) zobowiązanie jednostki do realizacji każdego zlecenia usunięcia pojazdu z drogi; 5) opinię właściwego miejscowo komendanta powiatowego Policji w zakresie dotychczasowego przebiegu ewentualnej współpracy jednostki z Policją; 6) konieczność zachowania warunków konkurencji; 7) proponowaną cenę usługi. Ponadto, zgodnie z art. 5c ww. ustawy pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 i 2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Starosta, wyznaczając jednostkę do prowadzenia parkingu strzeżonego, kieruje się przesłankami rzetelności oraz zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług, oraz inne dodatkowe wymogi. Zgodnie z art. 5e ustawy Prawo o ruchu drogowym wyznaczenie jednostki usuwającej pojazd oraz prowadzącej parking strzeżony, na którym umieszcza się usunięty pojazd, następuje poprzez wybór najkorzystniejszej oferty z uwzględnieniem warunków określonych w ust. 5b i 5d. Wyznaczenie następuje na czas określony, nie dłuższy niż 3 lata. Starosta może wyznaczyć więcej niż jedną jednostkę. Zarządzeniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Starosta [...] w sprawie wskazania firmy wykonującej usługi w zakresie usuwania pojazdów z drogi, ich holowania i zabezpieczania wyznaczył dwie jednostki uprawnione do wykonywania ww. zadań, w tym firmę skarżącego tj. P. z siedzibą w G. przy ul. [...], przy czym jednostka skarżącego została wyznaczona do usuwania pojazdów z drogi i ich holowania z wyłączeniem zabezpieczania pojazdów na parkingu strzeżonym (do wykonywania ostatniej usługi wyznaczona została druga firma). Zarzuty skarżącego dotyczą w istocie bezczynności Komendanta Powiatowego Policji [...] w zakresie zlecania ww. usług jednostce skarżącego. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że Komendant Powiatowy Policji [...] nie był w niniejszej sprawie zobowiązany do wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności, o których mowa w zamkniętym katalogu określonym w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, a tylko w tym zakresie dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu. Bieżące zlecanie wykonywania usług przez organ Policji jednostce wyznaczonej przez starostę w trybie art. 130a ust. 5b ustawy -Prawo o ruchu drogowym nie ma charakteru władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach tej jednostki (takie rozstrzygnięcie następuje w zarządzeniu starosty), lecz służy wyłącznie sprawnej realizacji zadań z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ustalenie powyższego powoduje w konsekwencji stwierdzenie niedopuszczalności skargi, na bezczynność w zakresie zlecania wykonywania ww. usług. Na marginesie należy zauważyć, że - jak wynika z pisma Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 7 kwietnia 2009 r. - trudności w zlecaniu bieżących zadań z zakresu holowania pojazdów usuniętych z drogi wynika przede wszystkim z nieprecyzyjności zapisów zawartych w zarządzeniu Starosty z dnia [...] października 2008 r. oraz braku współdziałania dwóch jednostek, w których tylko jedna zabezpiecza wykonywanie usług w zakresie prowadzenia parkingu. Kwestie te nie podlegają jednak kontroli Sądu i wymagają działań faktycznych a nie prawnych w postaci odpowiednich ustaleń współdziałających podmiotów, zaś rekompensata ewentualnych szkody, na które powołuje się w skardze K. B. może być dochodzona w drodze roszczeń cywilnoprawnych przed sądem powszechnym. Z opisanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę K. B. za niedopuszczalną i w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.