VII SAB/Wa 4/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. G. i W. G. w przedmiocie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do rozpoznania wniosku M. G. i W. G. z dnia [...] października 2007 r. oraz z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie zawalenia się fragmentu ściany muru pomiędzy nieruchomościami przy ul. [...] i [...] w [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia przez Sąd akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. M. G. i W. G. (dalej: "skarżący") pismem z dnia 6 grudnia 2012 roku wnieśli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], polegającą na przerwaniu prowadzenia postępowania dotyczącego muru garażu, który uległ katastrofie budowlanej w dniach 5 października 2007 roku i 15 października 2009 roku. Podnieśli, iż postępowanie to było prowadzone od 1999 roku. Ruina pozostałego po katastrofie budowlanej obiektu znajduje się na należącej do skarżących posesji. Wskazali jednocześnie, że w dniu 8 czerwca 2012 roku skierowali do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie i wezwanie do załatwienia sprawy, na które nie otrzymali odpowiedzi. Wnieśli o nakazanie organowi podjęcia decyzji o usunięciu skutków katastrofy i wymierzenie kary za bezprawne przerwanie postępowania. Do skargi skarżący dołączyli kserokopię pisma zatytułowanego "zażalenie i wezwanie do załatwienia sprawy" z dnia 8 czerwca 2012 roku, skierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 270) (dalej p.p.s.a.) zwrócili się o "kontynuowanie bezprawnie przerwanego postępowania dotyczącego muru o długości 14 m i wysokości 3 m, przy linii ogrodzenia posesji [...] i [...] stanowiącego ścianę garażu z kanałem ("budynku wiaty" wg PINB w decyzji [...]) – samowoli budowlanej1998 i wydanie w tej sprawie decyzji". Z dalszej części pisma wynika, iż dotyczy ono muru, który zawalił się w dniach 5 października 2007 roku i 15 października 2009 roku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji"), w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. PINB podniósł, iż skarga jest nie zasadna, albowiem organ nie uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2012 roku umorzono postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego istniejącego ogrodzenia wewnętrznego pomiędzy działkami przy ul. [...] i [...] w W. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 roku, po rozpatrzeniu wniosku M., W. i J. G. odmówiono uzupełnienia w/w decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. G., decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 roku utrzymał w mocy decyzję PINB. Wobec zaskarżenia tego rozstrzygnięcia przez M. i W. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga wraz z aktami sprawy organów I i II instancji została przekazana temu sądowi. Jednocześnie organ podniósł, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wziął pod uwagę zarówno zalecenia zawarte w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] maja 2010 roku, jak i wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 3 marca 2011 roku sygn. akt VII SA/Wa 1739/10. Skarga M. G. i W. G. została złożona w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 29 sierpnia 2001 roku znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] zawiadomił M., W. i J. G. oraz K. i A. S. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia posesji przy ul. [...] w W. wybudowanego pomiędzy powyższą nieruchomością, a nieruchomością przy ul [...] (karta 7 akt administracyjnych - ogrodzenie pomiędzy posesjami ul. [...] i ul. [...]). W postępowaniu tym organ I instancji, jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – organ II instancji - wydawały szereg rozstrzygnięć. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2012 roku znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego istniejącego ogrodzenia wewnętrznego usytuowanego pomiędzy działkami przy ul. [...] i przy ul. [...] w W. (karta 40 akt administracyjnych - ul. [...] ogrodzenie T. II i III). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 roku, wydaną po rozpatrzeniu odwołania M. G. od wskazanej wyżej decyzji organu I instancji utrzymał w mocy tą decyzję (karta 42 akt administracyjnych - ul. [...] ogrodzenie T. II i III). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 roku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2390/12 skargę M. G. i W. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 roku Nr [...]oddalił i wyrok ten jest prawomocny. Pismem z dnia 5 października 2007 roku (data wpływu do organu 8 października 2007 roku) skarżący zwrócili się do PINB o dokonanie niezwłocznych czynności związanych z katastrofą budowlaną przy ul. [...], która nastąpiła 5 października 2007 roku. Z pisma wynika, iż dotyczy ono runięcia części ściany, muru znajdującego się pomiędzy nieruchomościami przy ul. [...] i [...] w W. (karta 180 akt administracyjnych - ogrodzenie pomiędzy posesjami ul. [...] i ul. [...] T. I). Pismem z dnia 11 października 2007 roku znak [...] PINB udzielił skarżącym odpowiedzi między innymi na pismo z dnia 5 października 2007 roku (karta 184 akt administracyjnych - ogrodzenie pomiędzy posesjami ul. [...] i ul. [...] T. I). Pismem z dnia 16 października 2009 roku skarżący zawiadomili organy nadzoru budowlanego o zawaleniu się kolejnego fragmentu muru znajdującego się pomiędzy posesjami przy ul. [...] i ul. [...] w W., wnosząc jednocześnie o podjęcie przez organ stosownych działań (karta 315 akt administracyjnych ul. Hertza 5 ogrodzenie T. II i III). Z protokołu PINB Nr – [...] z dnia [...] października 2009 roku wynika, iż w tym dniu została przeprowadzona kontrola nieruchomości położonej przy ul. [...] – zawalenie ściany garażu (karta 322 akt administracyjnych - ul. [...] ogrodzenie T. II i III). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Podstawą prawną złożonej w niniejszej sprawie skargi jest art. 149 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istota skargi na bezczynność polega zatem na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi, jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd. W sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez Sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Zadaniem Sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Ponadto Sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Następnie Sąd bada czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna. Z treści skargi, dołączonej do niej kserokopii zażalenia do organu wyższego stopnia oraz złożonego przez skarżących podczas rozprawy w dniu 13 sierpnia 2013 roku oświadczenia wynika, iż skarżący wskazują na bezczynność PINB w odniesieniu do zgłoszeń dotyczących zawalenia muru przy linii ogrodzenia posesji [...] i [...], stanowiącego ścianę garażu z kanałem, które miało miejsce w dniach 5 października 2007 roku i 15 października 2009 roku. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący w przywołanych wyżej pismach z dnia 5 października 2007 roku i z dnia 16 października 2009 roku informowali PINB o zawaleniu się kolejnych fragmentów muru, oczekując rozpoznania sprawy we wskazywanym przez skarżących w pismach przedmiocie. Wnioski te nie zostały przez PINB rozpoznane. Wskazywaną przez PINB w odpowiedzi na skargę decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2012 roku organ orzekał w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego istniejącego ogrodzenia wewnętrznego pomiędzy działkami przy ul. [...] i przy ul [...] w W., co nie stanowi – w ocenie Sądu – rozpoznania wniosku złożonego w pismach z dnia 5 października 2007 roku i z dnia 16 października 2009 roku, o których mowa wyżej. O rozpoznaniu powyższego wniosku nie stanowi także postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2012 roku Nr [...]. Rozpoznaniem wniosku nie jest również – zdaniem Sądu – skierowanie do skarżących pisma z dnia 11 października 2007 roku, wskazującego bez określonej prawem formy na ocenę organu co do braku podstaw do prowadzenia postępowania w odniesieniu do ogrodzenia, które się zawaliło. Podobnie należy się odnieść do przyjętego przez organ sposobu postępowania po otrzymaniu pisma z dnia 16 października 2009 roku. Pismo to spowodowało jedynie przeprowadzenie w dniu 16 października 2009 roku kontroli nieruchomości przy ul. [...]. Mimo przeprowadzenia tych czynności organ nie zajął żadnego stanowiska w zakresie zgłaszanego wniosku w przewidzianej prawem formie. Nie można bowiem w ten sposób potraktować postanowienia PINB Nr [...] z dnia [...] marca 2010 roku o odmowie uzupełnienia decyzji NR [...] z dnia [...] listopada 2009 roku, wydanego na skutek rozpoznania wniosku skarżących o uzupełnienie decyzji, o której mowa o nakazanie "usunięcia skutków katastrofy polegającej na zawaleniu się ściany garażu (w dn. 05.10.2007. oraz powtórnej katastrofy tej samej ściany garażu opartej o drzewo, która nastąpiła w dniu 15.10. 2009 r. tj. o nakaz usunięcia gruzu zalegającego na działce przy ul. [...] w W." (karta 289, 390 akt administracyjnych - ul. [...] ogrodzenie T. II i III). Z uwagi na to, iż organ dotychczas nie podjął czynności mających doprowadzić do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżących, Sąd uznał zasadność skargi co do bezczynności. Nie mniej Sąd nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ wyrażał swoje stanowisko, błędnie przyjmując, iż decyzja Nr [...] z dnia [...] marca 2012 roku, którą orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego istniejącego ogrodzenia wewnętrznego pomiędzy działkami przy ul. [...] i [...] w W. stanowi merytoryczne rozstrzygnięcie tegoż wniosku. Z tych też przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa. Reasumując, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zobowiązany jest do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 5 października 2007 r. oraz z dnia 16 października 2009 r. w przedmiocie zawalenia się fragmentu ściany muru pomiędzy nieruchomościami przy ul. [...] i [...] w W., w zakreślonym w punkcie I wyroku terminie. Z wyżej przytoczonych względów, działając na podstawie art. 149 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.