VII SAB/Wa 40/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej wykonanych robót dociepleniowych i remontu balkonów w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] oraz ich wpływu na stan techniczny lokalu nr [...] w tym budynku - w terminie 30 dni od dnia przekazania organowi wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że postępowanie opisane w pkt I prowadzone było w sposób przewlekły, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sygnatura akt VIISAB/Wa 40/17 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] lipca 2017r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu pism E. P. z dnia [...].05.2017 r., [...].05.2017 r., uzupełnionych [...].06.2017r., będących m.in. skargą na przewlekłe prowadzenie przez PINB [...] postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na ociepleniu i remoncie balkonów w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] oraz ich wpływu na stan techniczny lokalu mieszkalnego nr [...] - stwierdził bezzasadność skargi. W uzasadnieniu stwierdzono, że skarżąca zwróciła się do organu wojewódzkiego o zobowiązanie PINB [...] do wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.11.2016 r., sygn. akt II OSK 189/15, to jest do prowadzenia sprawy w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane - zgodnie z wytycznymi NSA - oraz jej zakończenia przez wydanie decyzji. Zdaniem skarżącej, PINB [...] przez okres pięciu miesięcy odmawia wykonania ww. wyroku i bezzasadnie zleca przeprowadzenie kolejnych kontroli. Z wyjaśnień udzielonych przez PINB [...] wynikało, że w dniu [...].01.2017 r. otrzymał on (bez akt administracyjnych) odpis wyroku NSA z dnia 3.11.2016 r., na mocy którego został uchylony wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.10.2014 r. oraz kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2014 r. i poprzedzająca ją decyzja PINB [...] z dnia [...].02.2014 r. o umorzeniu postępowania. Organ powiatowy pismem z dnia [...].02.2017 r. zawiadomił strony o kontynuowaniu postępowania I instancji w przedmiotowej sprawie oraz zamiarze przeprowadzenia oględzin. W dniu [...].03.2017 r. przedstawiciel PINB [...] dokonał czynności kontrolnych, z których sporządzono protokoły nr [...] oraz [...]. Następnie w dniu [...].04.2017 r. organ I instancji otrzymał akta administracyjne. Potem powiadomił strony o wyznaczeniu na dzień [...].06.2017 r. kontroli w zakresie zmian wprowadzonych w trakcie realizacji inwestycji w oparciu o decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].07.2012 r., na balkonach w lokalach nr [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. E. P. poinformowała organ, że we wskazanym terminie nie wpuści inspektorów nadzoru budowlanego do swojego lokalu. Czynności kontrolne zostały przeprowadzone tylko w lokalach mieszkalnych nr [...] i [...] , sporządzono protokoły nr [...] i [...]. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości, organ powiatowy pismem z dnia [...].06.2017r. wezwał Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w [...] do zajęcia stanowiska. PINB [...] wskazał również, że termin do złożenia pisemnych wyjaśnień przez Wspólnotę Mieszkaniową jeszcze nie upłynął, zaś dalsze jego działania zostaną podjęte po otrzymaniu tych wyjaśnień. W tym kontekście organ wojewódzki przypomniał, że PINB zobowiązany został wyrokiem NSA z dnia 3.11.2016 r. - do kontynuowania postępowania w celu ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze, że bieg terminu do ponownego rozpatrzenia sprawy przez PINB, rozpoczął się w dniu zwrotu akt, czyli 25.04.2017 r., organ wojewódzki doszedł do przekonania, że wbrew twierdzeniu skarżącej nie można mówić o przewlekłym (opieszałym) prowadzeniu przez PINB [...] postępowania administracyjnego. Organ powiatowy podejmował bowiem szereg czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego - dokonywał oględzin, zwracał się do Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] o ustosunkowanie się do stwierdzonych nieprawidłowości. Tym samym nie można uznać, że opóźnienie w rozpoznaniu sprawy było nadmierne bądź prowadzone w sposób pozorowany. E. P. w dniu [...] lipca 2017r. (data wpływu) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na ociepleniu i remoncie balkonów w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] oraz ich wpływu na stan techniczny jej lokalu mieszkalnego nr [...]. Zdaniem skarżącej PINB [...] odmawia wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.11.2016 r., sygn. akt II OSK 189/15 i bezzasadnie przeprowadza kolejne oględziny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w odpowiedzi na skargę wskazał, że akta przedmiotowej sprawy zostały mu przekazane dopiero dnia 24.04.2017r. Wcześniej mimo braku akt sprawy, pismem z dnia [...].02.2017r. zawiadomił strony, że kontynuowane będzie postępowanie administracyjne. Wyznaczył na dzień [...].03.2017r. oględziny w zakresie ustalenia aktualnego stanu faktycznego w lokalu nr [...] przy ul. [...] oraz robót wykonanych przy naprawie balkonów i ociepleniu (termomodernizacji) budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. W zakreślonym terminie zostały przeprowadzono oględziny, z których sporządzono protokoły nr [...] oraz nr [...]. Po zwrocie akt sprawy, poddał analizie posiadany materiał dowodowy m.in. w świetle wyroku NSA z dnia 3.11.2016r. sygn. akt II OSK 189/15. W jej wyniku stwierdził konieczność uzupełnienia zebranych dowodów. W tym celu wyznaczył (na dzień [...].06.2017r.) kontrolę co do zmian wprowadzonych w trakcie realizacji robót (w oparciu o decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].07.2012r.) na balkonach w lokalach nr [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Skarżąca powiadomiła organ, iż nie udostępni do kontroli swojego lokalu. Czynności kontrolne zostały przeprowadzone jedynie w lokalach nr [...] i [...] ww. budynku. Z uwagi na stwierdzone w toku oględzin nieprawidłowości, w dniu [...].06.2017r. zostało skierowane do Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" pismo wzywające do zajęcia w wyznaczonym terminie stanowiska. Do powyższego wezwania Wspólnota ustosunkowała się w piśmie z dnia [...].07.2017r. przesyłając wyjaśnienia autora projektu dotyczącego termomodernizacji budynku. Następnie organ wezwał Wspólnotę Mieszkaniowej "[...]" do uzupełnienia tych wyjaśnień o kopię uprawnień i aktualny wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Dalej organ wskazał, że sprawa zostanie rozstrzygnięta poprzez wydanie decyzji, po zebraniu i ocenie całości materiału dowodowego m.in. przedstawionego przez strony oraz w świetle wyroku NSA z dnia 03.11.2016r. sygn. akt II OSK 189/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd uznał skargę E. P. na przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania za dopuszczalną. Skarga mieści się bowiem w zakresie objętym przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a." Skarżąca wywiązała się z obowiązku wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. bowiem wniesienie skargi sądowej poprzedziła skargą na organ powiatowy do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przedmiotem kontroli Sądu jest twierdzenie skarżącej, że postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w sprawie robót budowlanych polegających na ociepleniu i remoncie balkonów w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] oraz ich wpływu na stan techniczny lokalu mieszkalnego nr [...], prowadzone jest przewlekle. Na wstępie wskazać należy, że sprawa niniejsza, w jej merytorycznym aspekcie, była już przedmiotem orzekania przez organy nadzoru budowlanego oraz oceniana przez Sądy Administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 189/15, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 894/14 - uchylił zaskarżony wyrok i decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżąca w piśmie do organu powiatowego z 14 stycznia 2013 r. zgłosiła, że w trakcie robót budowlanych polegających na generalnym remoncie balkonów i ociepleniu przedmiotowego budynku mieszkalnego, naruszono konstrukcję ścian i sufitów w jej lokalu mieszkalnym nr [...] - powstały pęknięcia na suficie i ścianach w pokojach przyległych do balkonu. Złożony przez skarżącą wniosek wyznaczył przedmiot postępowania, którym stały się opisane roboty budowlane. Z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikało, że umorzenie postępowania nastąpiło w sprawie: "dotyczącej wykonanych robót dociepleniowych i remontu balkonów oraz ich wpływu na stan techniczny lokalu numer [...] (...)". Organy uznały, że w ustalonym stanie faktycznym nie ma podstaw do zastosowania środków przewidzianych w art. 66 Prawa budowlanego. Jednak zdaniem NSA, zainicjowane przez skarżącą postępowanie powinno doprowadzić do wyjaśnienia okoliczności, które są istotne dla oceny legalności robót budowlanych w zakresie ocieplenia budynku i remontu balkonów, w świetle art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W decyzjach zabrakło oceny pozwalającej na stwierdzenie, czy przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały na podstawie pozwolenia i w sposób zgodny z pozwoleniem na budowę, czy ewentualnie doszło do wykonania robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W myśl art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nałożenie ewentualnych obowiązków mających na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem mogłoby nastąpić w przypadku ich wykonania w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W innych sytuacjach nie ma podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. W razie wystąpienia szkody w następstwie robót budowlanych wykonywanych zgodnie z prawem, stosowne roszczenia cywilne mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Ograniczenie podstawy rozpoznania sprawy do regulacji art. 66, z pominięciem przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego, skutkowało uchyleniem decyzji. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego ma dokonać ustaleń faktycznych istotnych w świetle regulacji art. 50-51 Prawa budowlanego i przeprowadzić ocenę prawną w zakresie przesłanek warunkujących zastosowanie środków przewidzianych w postępowaniu naprawczym, podejmując rozstrzygnięcie adekwatne do wyniku postępowania. Zatem ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyraźnie wyznaczył granice w jakich organ powinien się poruszać, a nawet wskazał potencjalnie możliwe rozstrzygnięcia. W tym kontekście stwierdzić należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ administracji publicznej nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kpa, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania istnieje wówczas, gdy można organowi skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim organizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych), które nie mają wpływu na końcowe jej załatwienie. Pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] do dnia orzekania przez Sąd w sprawie niniejszej, nie wydał rozstrzygnięcia co do robót dociepleniowych i remontu balkonów oraz ich wpływu na stan techniczny lokalu skarżącej (nie poinformował o tym Sądu). Stosownie do przepisu art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia. Biorąc pod uwagę, iż od [...] kwietnia 2017r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dysponuje aktami sprawy, materiałem dowodowym dotychczas zgromadzonym oraz możliwością jego ewentualnego uzupełnienia, sprawa robót budowlanych polegających na ociepleniu i remoncie balkonów w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] oraz ich wpływu na stan techniczny lokalu mieszkalnego nr [...], mogła i powinna zdaniem Sądu zakończyć się już wydaniem stosownego rozstrzygnięcia (do dnia wydania wyroku, to jest 12 grudnia 2017r.). Należy stwierdzić , że postępowanie prowadzone było w sposób nieefektywny wykonywano czynności nie wpływające bezpośrednio na możliwość jej zakończenia. Opisane wyżej działanie organu było niesprawne i nieskuteczne, sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Czas trwania przedmiotowego postępowania przekroczył nie tylko terminy ustawowe, ale i rozsądne granice. Sąd uznał, że PINB [...] prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły. Organ nie wykazał, że przekroczenie terminu do rozpatrzenia sprawy, było usprawiedliwione jakimiś szczególnymi okolicznościami, zwłaszcza że ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny wyraźnie wyznaczył granice w jakich organ powinien się poruszać, wskazując potencjalnie możliwe rozstrzygnięcia. Jednocześnie należy stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w kontekście znanej Sądowi z urzędu, specyfiki tego typu spraw. PINB [...] prowadził postępowanie i podejmował czynności procesowe (choć nieskuteczne). Powyższe sprzeciwia się przyjęciu, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. przewiduje przy uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązanie organu przez Sąd do wydania w określonym terminie aktu, co znalazło odzwierciedlenie w pkt I wyroku. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.