VII SAB/Wa 40/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Tomasz Janeczko po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym skargi P. F. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działek postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżącemu P. F. 100 zł (sto złotych) z tytułu uiszczonego wpisu sądowego. P. F. (dalej: skarżący) pismem z 15 grudnia 2025 r. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działek. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w 31 marca 2025 r. Skarżący zwrócił się do Prezydenta m. st. Warszawy, z informacją o podejrzeniu naruszenia zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla rejonu S. w Dzielnicy [...] w tym nielegalnego zagospodarowanie terenu na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...]. Z uwagi na fakt, że zgodnie z informacją z rejestru gruntów działki ew. nr [...], [...] z obrębu [...] posiadają użytek gruntowy dr (drogi) oraz informacją, że wykonywanie zadań zarządcy dróg publicznych pełni Zarząd Dróg Miejskich, wystąpienie Skarżącego zostało przekazane 1 i 7 kwietnia 2025 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W., do rozpatrzenia zgodnie z posiadanymi kompetencjami, w ramach wewnętrznej struktury organizacyjnej Organu. Organ pismem z 7 lipca 2025 r. poinformował Skarżącego o podjętych działaniach w sprawie, miedzy innymi poinformował o przekazaniu sprawy zgodnie z kompetencjami do Zarządu Dróg Miejskich. Organ zaznaczył, że w dniu 15 grudnia 2025 r. Skarżący przesłał do Organu: - ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 i § 3 kpa, w sprawie niezrealizowania obowiązków wynikających z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz drogach publicznych w związku z faktem prowadzenia nielegalnej działalności handlowej (komis samochodowy) na działkach nr [...] i [...] (dawniej [...]) z obrębu [...] oraz - skargę do WSA na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie nierozpatrzenia sprawy administracyjnej dotyczącej niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zagospodarowania działek nr [...] i [...] (dawniej [...]) z obrębu [...], polegającego na ich wykorzystaniu jako komis samochodowy mimo przeznaczenia tych działek w MPZP pod drogę publiczną (symbol 2KDGP). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu i to z dwóch powodów. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Z kolei art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej: k.p.a.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Wymaga przy tym podkreślenia, że ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 p.p.s.a. Dlatego też dla skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu, strona skarżąca powinna uprzednio, a więc przed wniesieniem skargi – wyczerpać opisany powyżej tryb zaskarżenia. Wniesienie skargi pomimo niewyczerpania środków zaskarżenia sprawia, że skarga taka jest niedopuszczalna i zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu przez Sąd. W świetle powyższego uprzednie wniesienie ponaglenia jest przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd podziela wyrażane w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych, że ponaglenie nie może być wniesione w tym samym dniu co sama skarga. Na słuszność takiej tezy wprost wskazuje sfomułowanie "skargę (...) można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia", albowiem oznacza ono, że ustawodawca założył pewną sekwencję czasową dokonywania czynności procesowych. Skoro przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (podobnie zresztą jak przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego) nie posługują się przy określaniu terminów systemem godzinowym czy minutowym, a odwołują się do dni, tygodni, miesięcy i lat, to należy uznać, że przywołany zwrot ustawowy trzeba rozumieć w ten sposób, że skuteczne wniesienie skargi może nastąpić najwcześniej w dniu następnym po wystąpieniu z ponagleniem. Dopuszczenie możliwości jednoczesnego wnoszenia skargi na bezczynność i ponaglenia, podważałoby bowiem racjonalność ustawodawcy, który wprowadzając instytucję ponaglenia wyposażył stronę w dodatkowy instrument mający na celu dyscyplinowanie organów administracji w zakresie sprawności i szybkości załatwienia sprawy. Nie może to być postrzegane wyłącznie jako środek warunkujący dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy uwzględnić, że ratio legis wprowadzenia wymogu uprzedniego wyczerpania środka w postaci ponaglenia było zapewnienie kontroli terminowości w postępowaniu administracyjnym z jednoczesnym ograniczeniem obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji (zob. postanowienie NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 2772/21; postanowienia WSA: w Krakowie z 21 czerwca 2021 r., II SAB/Kr 59/21; w Poznaniu z 18 kwietnia 2023 r., IV SAB/Po 186/22, CBOSA). Jak wynika z akt sprawy - z porównania dat złożenia elektronicznych podpisów na skardze i ponagleniu, nastąpiło to w tym samym dniu. Skarżący złożył ponaglenie i skargę tego samego dnia – 15 grudnia 2025 r. W konsekwencji należało uznać, że wymóg wyczerpania środka zaskarżenia w sprawie nie został spełniony, a zatem skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że skarga jest niedopuszczalna, jako złożona w sprawie, w której organ nie był zobowiązany do wydania aktu administracyjnego. Wskazać w tym zakresie należy, że stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a. i obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 K.p.a. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Jak wynika z przepisu art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd administracyjny, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest zatem wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Zaskarżenie bowiem bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. A zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów może być dopuszczalna tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, nie wywiążą się z ustawowego obowiązku w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że warunkiem prawidłowego rozpoznania skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, co jest przedmiotem złożonej przez stronę skargi na niedziałanie organu administracji publicznej. Ustalenie przedmiotu żądania strony determinuje bowiem odpowiedź na pytanie, czy żądaniu temu po stronie organu administracji odpowiada prawnie określony obowiązek działania. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie skarżący uczynił bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sposobu użytkowania działek. Prezydent m. st. Warszawy podejmując w sprawie działania przekazał ww. pismo do Zarządu Dróg Miejskich jako podległej jednostce w sprawie wykonywanie zadań zarządcy dróg publicznych, z informacją o podejrzeniu naruszenia zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla rejonu S. w Dzielnicy [...] w tym nielegalnego zagospodarowanie terenu na ww. działkach. Zauważyć jednak należy, że Prezydent m. st. Warszawy nie był zobowiązany do wydana na gruncie sprawy aktu (decyzji, postanowienia), które mogłoby być zaskarżone do sądu administracyjnego. Kwestia niewłaściwego użytkowania działek podlega badaniu przez organy nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 81 ustawy prawo budowlane: do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Natomiast zgodnie z art. 84 ww. ustawy do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Zaznaczyć należy, że Sądowi z urzędu jest wiadome, że skarżący zwrócił się również do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. w sprawie niewłaściwego użytkowania ww. działek i sprawa bezczynności tego organu jest badana przez Sąd. Z powyższego wynika zatem, że złożona skarga dotyczy bezczynności nie objętej zakresem działania Prezydent m. st. Warszawy, gdyż organ ten nie był władny w sprawie do wydania rozstrzygnięcia podlegającego rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Stwierdzenie, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej. Podstawę orzeczenia o zwrocie kwoty uiszczonej tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt 2 postanowienia) stanowi art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 i § 3 p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.