VII SAB/Wa 41/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi L.K., J.N. oraz S.N. i J.N. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego J.N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, II. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie [...], III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących L.K., J.N. oraz małoletnich J.N. i S.N. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego J.N. kwotę po 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz solidarnie na rzecz wszystkich skarżących kwotę 568 zł (pięćset sześćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez L. K., J. N., S. N. oraz J. N. (dalej: skarżący, pasażerowie) jest przewlekłe prowadzenie postepowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: organ, Prezes ULC), wszczętego wnioskiem skarżących o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...]Sp. z o.o. w W. (dalej: przewoźnik lotniczy) przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE L z 2004 r., nr 46, s. 1, dalej: rozporządzenie nr 261/2004). Postępowanie to dotyczy lotu z [...] czerwca 2016 r. nr [...] na trasie K. ([...]) – R.. Skarga została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w dniu [...] marca 2019 r. (data wpływu do organu). Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 35 § 1 - 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2906 ze zm., dalej: K.p.a.), poprzez nieuzasadnione nierozpoznanie sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia złożenia wniosku oraz art. 36 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie organowi 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zawiadomieniem z [...] lipca 2018 r., doręczonym [...] lipca 2018 r., Prezes ULC zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie naruszenia przez przewoźnika lotniczego art. 7 ust. 1b oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenie nr 261/2004. Wobec niedochowania przez organ terminów na załatwienie sprawy określonych przepisami K.p.a., [...] września 2018 r. skarżący złożyli ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania, wnosząc o wydanie decyzji w terminie 30 dni. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Prezes ULC postanowił o przedłużeniu procedowania do dnia [...] marca 2018 r., motywując, iż wyznaczenie nowego terminu na załatwienie sprawy podyktowane jest otwarciem wobec majątku przewoźnika przyspieszonego postępowania układowego. Zdaniem skarżących, okoliczność ta nie ma jednak wpływu na bieg postępowania administracyjnego, co więcej ostateczna decyzja Prezesa ULC podlega przymusowej egzekucji po uprzednim jej zaopatrzeniu w klauzulę wykonalności. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie. Analizując dotychczasowy przebieg postępowania Prezes ULC wskazał, że pismem z [...] lipca 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz wezwał przewoźnika lotniczego do złożenia wyjaśnień w sprawie. W odpowiedzi na wezwanie przewoźnik lotniczy [...] sierpnia 2018 r. nadesłał nieprawomocny wyrok Sądu Rejonowego [...] w W. z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt [...], z treści którego wynikało, że roszczenie pieniężne pasażerów względem przewoźnika zostało oddalone. Pełnomocnik pasażerów w dniu [...] września 2018 r. złożył ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania, zaś pismem z [...] września 2018 r. organ poinformował strony o zebraniu całości materiału dowodowego i wyznaczeniu 7-dniowego terminu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Prezes ULC zauważył, że w dniu [...] października 2018 r., w sprawie o sygn. akt [...], Sąd Rejonowy [...] w W., [...] Wydział Gospodarczy ds. Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych, postanowieniem otworzył przyspieszone postępowanie układowe spółki [...] sp. z o.o., co wstrzymało wydanie decyzji, ponieważ okolicznością istotną dla sprawy stało się ustalenie, czy roszczenia pasażerów zgłoszone w niniejszej sprawie, zostały objęte układem ocenianym w ramach postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy [...] w W.. Zawiadomieniem z [...] stycznia 2019 r. organ poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do [...] marca 2019 r. W dniu [...] stycznia 2019 r. w Monitorze Sądowym i Gospodarczym ukazało się ogłoszenie, zgodnie z którym Sąd Rejonowy [...] w W. zawiadomił, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., sygn. akt [...], umorzono przyspieszone postępowanie układowe [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w W.. W dniu [...] marca 2019 r. pełnomocnik pasażerów złożył skargę na przewlekłość postępowania, natomiast w dniu [...] marca 2019 r. organ wydał decyzję, w której stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego art. 7 ust. 1 lit b oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004 polegające na niewypłaceniu pasażerom odszkodowania w wysokości po 400 euro oraz na niepoinformowaniu pasażerów o przysługujących im prawach, jednocześnie ustalił obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie czternastu dni, liczonym od dnia uprawomocnienia się tej decyzji. Organ nałożył również na przewoźnika lotniczego karę pieniężną za naruszenie przepisów rozporządzenia w łącznej wysokości 4.800 zł. Zdaniem organu nie prowadził on postępowania w sposób przewlekły. Stał na staży praworządności i podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania poddał pełnej i wnikliwej ocenie wszystkie dokumenty przedkładane w toku postępowania przez strony i podjął wszelkie starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Na każdym etapie postępowania informował strony o planowanym terminie zakończenia sprawy i przyczynach przedłużenia tego terminu. Poinformował, że w 2018 r. do ULC wpłynęło 16.901 skarg w I i II instancji, co oznacza, że w roku tym nastąpił ponad dwukrotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań urzędu powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Od początku 2019 r. wpłynęło już około 5.000 skarg. Sprawy rozpoznawane są zgodnie z kolejnością wpływu. W 2018 r. Komisja Ochrony Praw Pasażerów zakończyła około 1.500 postępowań administracyjnych więcej w porównaniu do analogicznego okresu w roku 2017 r. Wpływ na pracę Komisji mają również braki kadrowe oraz duża rotacja w składzie osobowym Komisji. W chwili obecnej każdy z pracowników prowadzi średnio ponad 1.000 spraw. Jednocześnie pracownicy Ci odbierają telefony od pasażerów (ok. 80 dziennie) i odpisują na wiadomości mailowe (ok. 100 dziennie). Takie obciążenie pracą powoduje trudności w dotrzymywaniu terminów rozpoznania sprawy wynikających z K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Nadto myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. jeśli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na przewlekłość została poprzedzona ponagleniem, a braki formalne skargi zostały usunięte w terminie. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekle jest postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). Przewlekłe jest także postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13, publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy niniejszej Sąd stwierdza, że organ dopuścił się tak rozumianej przewlekłości. Podkreślić należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie wynosił miesiąc od dnia doręczenia stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie o naruszenie przez przewoźnika przepisów rozporządzenia nr 261/2004, tj. od dnia [...] lipca 2018 r. Jak wynika z akt sprawy, nie dość że organ uchybił terminowy do załatwienie sprawy, to nie wywiązał się także z obowiązku poinformowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Pierwsze z takich zawiadomień datowane jest dopiero na [...] stycznia 2019 r., a więc okres niespełna 6 miesięczny od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym miejscu Sąd wskazuje, że powoływane przez organ przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, dotyczące niewystarczającej obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych i niezależnych od organu. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działania sił przyrody oraz działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2001 r. SAB 1/01, LEX nr 54739 oraz z 16 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1364/11, LEX nr 1149161). Realizacja kompetencji organu jest natomiast jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają organu trudności obiektywne jak na przykład brak etatów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1999 r., V SAB 147/99, LEX nr 50019). Rację ma również skarżący, że nie mogła być usprawiedliwieniem dla zwłoki organu kwestia dotycząca otwarcia w dniu [...] października 2018 r. przed Sądem Rejonowym [...] w W., [...] Wydział Gospodarczy ds. Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych, przyspieszonego postępowania układowego wobec spółki [...] sp. z o.o. Nie ulega wątpliwości i nie jest pomiędzy stronami sporne, że w dacie złożenia skargi postępowanie nie zostało zakończone. Dopiero decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] tj. po upływie niespełna ośmiu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania przez organ, rozstrzygnął on sprawę merytorycznie. Wydanie decyzji w sprawie spowodowało jednak, że bezprzedmiotowe było zawnioskowane w skardze wyznaczenie organowi 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy. Postępowanie w tej części należało więc umorzyć (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd uznał, że choć zaistniała niedopuszczalna przewlekłość postępowania, to jednak nie nosi ona cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując powyższej oceny Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W tym przypadku Sąd ocenia opóźnienie organu w wydaniu aktu jako nieobarczone ww. przesłankami. Jako przyczyny niezawinione i niezależne od organu uwzględnił okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę przez Prezesa Urzędu, wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych). Podkreślenia wymaga jednak, że te okoliczności miały znaczenie jedynie w kontekście stwierdzenia, czy przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i 1a, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 tej ustawy uwzględniając wysokość wpisów od skargi uiszczonych przez każdego ze skarżących oraz koszty zastępstwa procesowego.