VII SAB/Wa 44/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J N na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oddala skargę Pismem z dnia 17 maja 2016 r. [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w związku z wydaniem postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. odmawiającego wyznaczenia temu organowi terminu na zakończenie sprawy dotyczącej realizowanych robót budowlanych na działce nr ew. [...] w [...]. W skardze tej podniósł "brak podjęcia jakichkolwiek działań w ramach postępowania administracyjnego (zaniechanie ze strony właściwych organów)", a ponadto naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 kpa w związku z art. 6 kpa polegające na braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, pomimo istnienia takiego prawnego obowiązku; - art. 8 kpa polegające na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z wytycznymi ustawodawcy w tym zakresie; - art. 9 kpa polegające na braku zachowania przez organ administracji publicznej obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego . Organ I i II instancji wbrew narzuconemu przez ustawodawcę obowiązkowi nie czuwał nad realizacją określonych obowiązków w tym zakresie; - art. 10 § 1 kpa polegające na pogwałceniu obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; - art. 11 kpa polegające na braku wyjaśnienia zasadności przesłanek , którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy (de facto przy zupełnej ignorancji sprawy); - art. 75 § 1 polegające na pominięciu wszelkich wniosków dowodowych w sprawie przez organ I instancji, pomimo, iż jako dowód winien być zobowiązany dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem ( twierdzenia organu, iż powołane wnioski dowodowe są sprzeczne z prawem nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia); - art. 77 § 1 kpa polegające na pominięciu wbrew obowiązkowi konieczności (w sposób wyczerpujący) zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pomijając w całości wnioski dowodowe strony; - art. 80 § 1 kpa polegające na braku właściwej oceny (na podstawie całokształtu materiału dowodowego), czy dana okoliczność została udowodniona w sytuacji gdy cały materiał dowodowy został przez organ I instancji zupełnie pominięty; - art. 86 kpa polegające na pominięciu przesłuchania strony nawet w sytuacji , gdy po oddaleniu wszystkich wniosków dowodowych pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy; co w konsekwencji doprowadziło do bezczynności organu i wydania zaskarżonego postanowienia. W konkluzji wniósł o spowodowanie podjęcia przez właściwy organ w sprawie stosownych działań zmierzających do realizacji obowiązków prawnych w przedmiotowym zakresie celem ochrony jego uprawnień w sprawie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że [...] składał zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do organu II instancji tj. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie [...] za niezasadne i odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] dodatkowego terminu na zakończenie sprawy dotyczącej realizowanych robót budowlanych na działce nr ew. [...] w [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie dopuścił się bezczynności wobec wniosków Pana [...] z dnia 31 marca 2016 r. i z dnia 1 kwietnia 2016 r. gdyż postanowieniem nr [...]z dnia [...] kwietnia 2016 r. orzekł na podstawie art. 61 a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "naruszenia własności i prawa posiadania" i "bezprawnego wejścia z robotami budowlanymi bez zgody współwłaścicieli na działkę nr ew. [...]w [...] ". [...] złożył zażalenie na to postanowienie do organu II Instancji. Rozpoznając zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Pismem procesowym z dnia 2 stycznia 2017 r. pełnomocnik z urzędu [...] podtrzymała skargę w całości. W uzasadnieniu wskazała, że organowi zarzucić należy iż niezasadnie odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania, co przesądza o zasadności skargi na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność organów. W orzecznictwie podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Skargę na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść skutecznie w stosunku do organu, który, mimo, że zobowiązany do wydania aktu, interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa nie czyni tego w terminie ustawowo przewidzianym ( zob. art. 149 p.p.s.a.). Istota bowiem skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem. Dla uwzględnienia skargi na bezczynność konieczne jest zatem uprzednie ustalenie, że istnieje określony przepis prawa, który zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga na bezczynność jest traktowana zatem jako skuteczne narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Bezczynność organu zachodzi bowiem, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności (T.Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Warszawa 2005, s.86). Podstawowym kryterium oceny zasadności skargi na bezczynność organu jest ustalenie czy nakazanie organowi administracji wydanie aktu administracyjnego będzie uzasadnione i celowe w okolicznościach konkretnej sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż w sprawie niniejszej nie wystąpiły opisane na wstępie przesłanki do uznania, iż zachodzą podstawy do wydania orzeczenia zgodnie z art. 149 ustawy p.p.s.a. [...] pismami z dnia 31 marca 2016 r. i 1 kwietnia 2016 r. ( e-mail) wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w [...] pismo o wszczęcie postępowania administracyjnego i wstrzymania robót budowlanych związanych z inwestycją budowlaną realizowaną na terenie posesji zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] , w związku z naruszeniem prawa własności działek [...]i [...] oraz bezprawnym wejściem w teren z robotami budowlanymi na działkę nr [...]. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że inwestorem budowy polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy na działkach o nr ew. [...] i [...] w [...] jest Bank Spółdzielczy w [...] . Budowa jest realizowana na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...]na podstawie art. 61 a § 1 kpa odmówił [...] wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "naruszenia prawa własności i prawa posiadania" i "bezprawnego wejścia z robotami budowlanymi bez zgody właścicieli na działkę nr ew. [...] w [...] ." W uzasadnieniu wskazał m.in. że kwestie naruszenia własności działki bądź dewastacji mienia pozostają poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego, a są we właściwości sądów powszechnych. Jeszcze przed wydaniem tego postanowienia, również 31 marca 2016 r. ( z tej daty jest także wniosek o wszczęcie postępowania) skarżący złożył zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] na podstawie art. 37 § 2 kpa uznał zażalenie na bezczynność organu I Instancji za niezasadne i odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] dodatkowego terminu na zakończenie sprawy dotyczącej realizowanych robót budowlanych na działce o nr ew. [...] w [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z ustaleń sądu wynika, że na powyższe postanowienie [...] nie wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jak wskazano na wstępie 17 maja 2016 r. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Ustalenia powyższe wyłączają możliwość uwzględnienia skargi co wynika a contrario z przepisu art. 149 ustawy p.p.s.a. Jak już wskazano, zgodnie z jego treścią, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu zobowiązuje organ do wydania aktu lub czynności. Skoro w rozpatrywanej sprawie organ wydał decyzję, to obecnie nie można zobowiązywać go po raz kolejny do wydawania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Zauważyć należy, iż postępowanie zainicjowane skargą na bezczynność organu cechuje specyfika polegająca na tym, że rozpoznając skargę tego rodzaju sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez ten organ aktu czy podejmowanych czynności . W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest bowiem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjęcia działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dziwi zatem stanowisko profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, zawarte w piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2017 r., że niezasadne odmówienie skarżącemu wszczęcia postępowania przesądza o zasadności skargi na bezczynność organu. Niezadowolenie z postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania skutkować powinno złożeniem skargi do sądu, który kontrolując ów akt merytorycznie oceniłby go czy odpowiada prawu, czy też doszło do jego naruszenia. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a orzeczono jak w wyroku.