VII SAB/Wa 45/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P. W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej I. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku P. W. z dnia [...] stycznia 2016 r. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] - w terminie 30 dni od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta[...] na rzecz P. W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. W. w dniu 30 maja 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w zakresie braku rozpatrzenia jego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] w [...], dz. ew. nr [...], i cz. dz. ew. nr [...] obr. [...], który został zawarty we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. W uzasadnieniu skargi P. W. podniósł, że wnioskiem z dnia 27 stycznia 2016 r. zwrócił się do Prezydenta [...] o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji Prezydenta [...] oraz o wstrzymanie jej wykonania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] organ wznowił postępowanie administracyjne, które następnie w dniu [...] marca 2016r. zawiesił z uwagi na wpłynięcie do Wojewody [...] wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Skarżący wskazał też, że mimo wniesienia w dniu 11 kwietnia 2016 r. do Wojewody [...] zażalenia na bezczynność Prezydenta [...] związanego z barkiem rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie, nie uzyskał stanowiska organu w tej sprawie. P. W. argumentował, iż zgodnie z art. 102 k.p.a., organ w czasie zawieszenia może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Wskazując na rażące błędy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., m.in. w zakresie uznania za stronę postępowania [...] sp. z o.o. i jednoczesnego niezawiadomienia Wspólnoty Mieszkaniowej o toczącym się postępowaniu, podniósł, że "ofiarami decyzji" będą przede wszystkim mieszkańcy budynku przy ul. [...]. Skarżący wskazał, że nie będzie zachowana wymagana prawem ilość godzin słonecznych dla kilkudziesięciu lokali w sąsiednich budynkach oraz, że na obecnym etapie wykonania inwestycji możliwe jest uniknięcie wyrządzenia szkody mieszkańcom, co uzasadnia podjęcie przez organ czynności, nawet w czasie zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż z uwagi na wpłynięcie do Wojewody [...] wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. - wobec prymatu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co do której toczy się równolegle postępowanie wznowieniowe, wcześniej wznowione postępowanie w sprawie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 4 k.p.a., postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Jednocześnie akta sprawy zostały przekazane Wojewodzie [...] przy piśmie z dnia 15 marca 2016 r., w celu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Następnie organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. Wojewoda [...] umorzył przedmiotowe postępowanie nieważnościowe, w związku z czym Prezydent [...], po zwrocie akt podejmie zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe przepisy, stwierdzić trzeba, że skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżący stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. wyczerpał tryb zaskarżenia przysługujący w takich przypadkach w postępowaniu administracyjnym. Potwierdza to wniesione do Wojewody [...] w dniu 11 kwietnia 2016 r. zażalenia na bezczynność Prezydenta [...] związanego z barkiem rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] w [...]. Przechodząc do meritum zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie § 2 powyższego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd, rozpatrując skargę na bezczynność ogranicza się więc do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przekonaniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r. I SAB/Wa 40/07, Lex nr 365827). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż miała miejsce bezczynność Prezydenta Miasta [...] w rozpatrzeniu wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] w [...]. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania, a w tej dacie organ stosownego rozstrzygnięcia nadal nie wydał. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że w dniu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. 30 maja 2016 r., terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. upłynęły, zaś postępowanie z ww. wniosku skarżącego nie zostało w żaden sposób zakończone. Sąd uznał, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, ale przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego. Stosownie do art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zawieszenie postępowania wznowieniowego, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nie miało w tej sprawie decydującego znaczenia, albowiem stosownie do art. 102 k.p.a. organ, w czasie zawieszenia może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego, a na takie okoliczności skarżący się powoływał. Poza tym decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. Wojewoda [...] umorzył przedmiotowe postępowanie nieważnościowe, mimo to organ w dalszym ciągu nie rozstrzygnął wniosku o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem stan bezczynności w dacie wyrokowania jest faktem i dla tego stwierdzenia nie mają usprawiedliwiającego znaczenia przyczyny jego zaistnienia. W konsekwencji, takie postępowanie organu obligowało Sąd do zobowiązania organu do wydania aktu w zakreślonym terminie, jednak uwzględniając całokształt okoliczności (zwłaszcza fakt, iż wniosek skarżącego pozostaje nieodłącznie związany z koniecznością oceny przymiotu strony we wznowionym postępowaniu) bez stwierdzania rażącej bezczynności i w związku z tym bez wymierzenia z urzędu organowi grzywny. Podkreślenia wymaga, że każda bezczynność organu stanowi naruszenie prawa. Nie można jednak przyjąć, że zawsze bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. O kosztach orzeczono, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), w pkt III sentencji wyroku. Do kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw, Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.