VII SAB/Wa 46/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M.T. i B.T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić M.T. i B.T. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Uzasadnienie. Pismem datowanym na 9 marca 2023 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę "na przewlekłość postępowania administracyjnego (...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w Warszawie (dalej: "PINB") o znaku PINB.IIIOT.5141.26.2022.MCe" i zażądali stwierdzenia, że w postępowaniu prowadzonym ten organ przez nastąpiła przewlekłość postępowania. Skarżący wnieśli też o "wydanie Prezydentowi m.st. Warszawy zalecenia załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy, zasądzenie zwrotu kosztów procesu, tym kosztów zastępstwa procesowego i przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz skarżących kwoty 5.000 zł. Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnili, że otrzymali w sierpniu 2022 r. pismo z 12 sierpnia 2022 r., które dotyczyło nieruchomości przy ul. [...] w W. - robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu okiennego w ścianie granicznej i betonowej obudowy okna na gruncie nienależącym do nieruchomości przy ul. [...] (będącej własnością skarżących). W dniu 16 września 2022 r. dokonano oględzin nieruchomości. Do dnia wniesienia skargi PINB nie poinformował skarżących o terminie, w którym planuje zakończyć przedmiotową sprawę. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Skarżący nie otrzymali takiego pisma i nie wiedzą, kiedy ich sprawa znajdzie zakończenie. Organ nie dochował wymogów stawianych przez art. 36 § k.p.a. Skarżący złożyli ponaglenie do organu, jednakże bezskutecznie - w niniejszej sprawie zachodzi przewlekłość postępowania i organ nie podejmuje żadnych czynności. Skarżący wskazali też, że Sąd Najwyższy uznał, iż dla stwierdzenia przewlekłości postępowania irrelewantne pozostają argumenty dotyczące liczby wpływających spraw i obciążenia orzeczniczego, jak też wszelkie inne okoliczności związane z organizacją sądu. "Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o skardze na przewlekłość, dokonując oceny, czy naruszone zostało prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, obok upływu czasu, uwzględnia się indywidualne okoliczności sprawy. Tym samym nie ma tu miejsca na szerokie uwzględnienie kwestii organizacyjnych, niestanowiących de iure składnika konkretnego postępowania (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 1 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I NSP 34/21). Duże obciążenie organu prowadzonymi sprawami, braki kadrowe i inne okoliczności związane z funkcjonowaniem organu nie mają więc w sprawie znaczenia i nie mogą stanowić przyczyny usprawiedliwiającej przewlekłość postępowania". Z tych względów należy uznać, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania gdyż zostało naruszone prawo skarżących do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, ponieważ postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że skarżący nie wyczerpali przysługujących im środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 p.p.s.a., i wbrew twierdzeniu zawartym w skardze o złożeniu ponaglenia, w przedmiotowej sprawie do PINB nie wpłynęło ponaglenie M. T. i B. T. PINB wyjaśnił też, że toczyło się przed nim, wszczęte z urzędu, postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu okiennego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. Zawiadomieniem z 12 sierpnia 2022 r. poinformowano strony, w tym skarżących, o wyznaczeniu na dzień 16 września 2022 r. kontroli w przedmiotowej sprawie. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych i otrzymaniu z organu administracji architektoniczno - budowlanej akt sprawy dotyczących nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. (wpływ akt 3 października 2022 r.) zawiadomieniem z 2 listopada 2022 r. poinformowano strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu okiennego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. 7 marca 2023 r. zostało ono rozstrzygnięte wydaniem decyzji nr IIIOT/124/2023, którą nałożono na współwłaścicieli budynku T. M. i D. M. obowiązek wykonania robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie znajdującego się w poziomie piwnicy w ścianie szczytowej usytuowanej w granicy z działka sąsiednią nr [...] z obr. [...] otworu okiennego materiałem spełniającym wymogi przeciwpożarowe. Termin wykonania obowiązku określono na 3 miesiące od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Zaznaczyć przy tym trzeba, że w takim postępowaniu kompetencja sądu ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy organ miał - wynikający z przepisów prawa - obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminach ustawowych, wymienionych w art. 35 k.p.a., ewentualnie zasadnie przedłużonych na podstawach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym - wynikającym z przepisów prawa materialnego - terminie. W art. 12 § 1 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz zobowiązał do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W art. 35 § 1 i 3 k.p.a. zobowiązał organy do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie jednak z art. 53 § 2 b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeśli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne – taka okolicznością jest właśnie brak ponaglenia organu. Skarga złożona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż skarżący nie złożyli uprzedniego ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a., czym nie wyczerpali środków zaskarżenia. Wprawdzie w skardze skarżący twierdzą, że takim ponagleniem miało być ich pismo z 19 października 2022 r., ale – w ocenie tut. Sądu – pismo to nie stanowiło ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Ustawodawca w art. 37 § 1 k.p.a. nie ustanowił wprawdzie żadnych szczególnych wymogów formalnych, stanowiąc jedynie w 2 k.p.a., że ponaglenie powinno mieć uzasadnienie. Tym niemniej, ponaglenie jest z natury rzeczy szczególnym rodzajem podania, zawierającego żądanie rozpatrzenie sprawy bezczynności organu lub sprawy przewlekłego prowadzenia postępowania przez właściwy organ administracji publicznej wyższej instancji. Ponaglenie powinno czynić zadość wymaganiom określonym w art. 63 § 1 k.p.a., a więc zawierać m.in. żądanie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania – możliwe do zidentyfikowania przez organ I instancji, gdyż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać żądanie strony, będące ponagleniem organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania (art. 37 § 4 k.p.a.). Powinno też zawierać określenie organu, do którego jest kierowane, którym w wypadku ponaglenia na brak działania przez PINB byłby Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (a nie, jak adresowali swe pismo skarżący, PINB). "Ponaglenie" jest w systemie prawa administracyjnego określeniem podania, żądania zmierzającego do wywołania konkretnego skutku – załatwienia przez organ sprawy w terminie. Podobne też znaczenie przypisuje temu określeniu definicja językowa. "Ponaglić — ponaglać" to "wezwać, nakłonić kogoś do pośpiechu" (Słownik języka polskiego PWN, wydanie internetowe, dostępne pod adresem: https://sjp.pwn.pl/slowniki/ponagli%E6.html). Z natury rzeczy więc treść takiego żądania wynikać musi z kierowanego do organu pisma. Pismo skarżących z 19 października 2022 r., zatytułowane "wniosek" – jak sami skarżący to ujęli - "dotyczy: pisma z dnia 12.08.2022 roku, znak pisma: PINB.IIIOT.5141.26.2022.MCe(wzJM) dot. uL [...]". W treści tego pisma skarżący domagają się "wskazania na jakim etapie jest prowadzona sprawa". Skarżący stwierdzają bowiem, że "do dnia dzisiejszego Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla m.st Warszawy, nie poinformował nas o terminie, w którym planuje zakończyć przedmiotową sprawę". Innymi słowy, ww. pismo zawiera prośbę do organu o konkretną informację, ale nie ma cech podania (ponaglenia), zawierającego żądanie, które organ prowadzący postępowanie powinien był przekazać organowi wyższego stopnia, gdyż taki organ – co oczywiste - nie mógłby stronie wyjaśnić, na jakim etapie procesowym jest zawisłe przed PINB postępowanie. Ponadto, na co trzeba zwrócić uwagę, skarżący w ww. piśmie powołują się nie na art. 37 § 1 k.p.a., ale na art. 36 § 1 k.p.a., a więc na wynikający z tego przepisu obowiązek organu zawiadomienia strony, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Stąd też w pełni zasadnie organ I instancji nie potraktował pisma skarżących, jako ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., ale – zgodnie z jego nienasuwającą wątpliwości treścią – jako prośbę o stosowną informację o stanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po analizie akt sprawy, a w szczególności treści pisma skarżących z 19 października 2022 r., zatytułowanego "wniosek" – doszedł więc do przekonania, że skarga B. T. i M. T. jest niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia (brak poprzedzenia jej ponagleniem), zaś odmienne twierdzenia skarżących w tym zakresie, podnoszone w skardze, czynione są wyłącznie ad casum i w sprzeczności z nienasuwającą wątpliwości treścią pisma, na które skarżący się powołują. Dlatego też, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. tut. Sąd orzekł, jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.