VII SAB/Wa 47/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. D. i B. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji I. stwierdza przewlekłość postępowania; II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych); IV. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżących Z. D. i B. D. łącznie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 10 lutego 2016r. [...] wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia zażalenia z 9 października 2014r. Skarżący wskazali, że wnieśli zażalenie na postanowienie z dnia [...] września 2014r., jednak do dnia dzisiejszego nie zostało ono rozpatrzone. Nie doręczono również zawiadomienia o terminie załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki, co oznacza, że naruszono art. 35 i art. 36 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawa Wewnętrznych i Administracji wskazał, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014r. [...]nałożył na [...]grzywnę po 1500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa tj. udostępnienia organom nadzoru budowlanego dokumentacji budowy powykonawczej i użytkowej oraz protokołów z kontroli okresowej rocznej przewodów kominowych, a także okresowej pięcioletniej co do stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego będącego współwłasnością - położonego w [...] nr [...], Gmina [...], jak i umożliwienia przeprowadzenia kontroli tego obiektu zgodnie z art. 65 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2, art. 81 ust. 4 i art. 81 c ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. (Dz.U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.). Organ wskazał, że podstawę prawną postanowienia z [...] września 2014 r. stanowił, w szczególności art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 1- 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz.1015 ze zm.), dalej upea, w zw. z art. 65 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2, art. 81 ust. 4 i art. 81c ust. Prawo budowlane Od ww. postanowienia pp. [...] pismem z dnia 9 października 2014 r. wnieśli zażalenie. Wojewoda [...] przekazał zażalenie z aktami do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy piśmie z 14 października 2014 r. Zawiadomieniem z dnia 3 listopada 2014 r. GINB przekazał Ministrowi Administracji i Cyfryzacji zażalenie wraz z kopią akt. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż Wojewoda [...] w tej sprawie nie działał jako organ architektoniczno-budowlany dlatego właściwym organem wyższego stopnia, zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31,poz.206 ze zm.), jest Minister Administracji i Cyfryzacji. W dniu 9 czerwca 2015 r. [...]skierowali do Prezesa Rady Ministrów zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa przez Ministra Administracji i Cyfryzacji obejmujące m.in. ww. zażalenie. Pismem z dnia 17 czerwca 2015 r. zażalenie przesłano do Departamentu Kontroli, Skarg i Wniosków MA i C. Kolejne zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (z dnia 9 października 2014 r.) wnieśli 4 grudnia 2015 r. Dnia 14 grudnia 2015 r. zażalenie przekazano do Prezesa Rady Ministrów do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dnia 10 lutego 2016 r. [...]wnieśli ww. skargę. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione i szczegółowo przedstawił motywy rozstrzygnięcia. Minister uznał za zasadny zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Z tej przyczyny 17 maja 2016 r. wystosował do skarżących pisma przepraszające za niedopuszczalną zwłokę i wyjaśniające okoliczności, które przyczyniły się do opóźnienia, wskazując na długotrwałą chorobę i trwająca do dziś nieobecność pracownika prowadzącego sprawę, mankamenty elektronicznego systemu ewidencji dokumentów w Ministerstwie, które nie dawały możliwości skutecznego monitoringu spraw rżenie prowadzonych przez pracownika i identyfikacji opóźnień i zaległości, a następnie uruchomienie w związku z utworzeniem nowego elektronicznego systemu ewidencji dokumentów, który nie obejmuje dokumentacji zawartej w poprzednim systemie. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem postepowanie w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadził w sposób przewlekły. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż skarga jest dopuszczalna, bowiem skarżący przed jej wniesieniem złożyli zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. Wskazać następnie trzeba, że stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 2). W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania dopuszczalna jest także wówczas, gdy organ wydał już decyzję, jednakże w ocenie strony postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. W piśmiennictwie przyjmuje się, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ administracji w jego toku podejmuje czynności zbędne lub też powstrzymuje się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013 r., str. 11). Terminy do załatwienia spraw określa art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak wynika z akt sprawy, w podanych wyżej terminach, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zobowiązany był do rozpatrzenia zażalenia skarżących z dnia 11 września 2014r. wniesionego na opisane na wstępie postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] września 2014r. nakładające grzywnę w celu przymuszenia, w trybie art. 119 § 1 upea w celu wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa tj. art. 65 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2, wobec obowiązków nałożonych na organy na podstawie art. 81 ust. 4 i art. 81 c ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. (Dz.U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.) obejmującego udostępnienie organom nadzoru budowlanego wyszczególnionej dokumentacji budowlanej obiektu skarżących oraz umożliwienia przeprowadzenia kontroli tego obiektu. Stosownie bowiem do art. 65 ustawy Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany udostępniać dokumenty, o których mowa w art. 64 ust. 3, przedstawicielom organu nadzoru budowlanego oraz innych jednostek organizacyjnych i organów upoważnionych do kontroli utrzymania obiektów budowlanych we właściwym stanie technicznym oraz do kontroli przestrzegania przepisów obowiązujących w budownictwie. W omawianym przypadku tryb decyzyjny nie jest konieczny. W tym bowiem trybie zapadło postanowienie Wskazać trzeba, że do dnia wniesienia niniejszej skargi (10 lutego 2016r.) zażalenie nie zostało rozpatrzone, bowiem dopiero w dniu 15 maja 2016r. Minister Administracji i Spraw Wewnętrznych wydał postanowienie "uznające zażalenie za nieuzasadnione". Z analizy akt administracyjnych wynika, że zażalenie na postanowienie z dnia [...] września 2014r. złożone za pośrednictwem Wojewody [...] do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało przekazane zawiadomieniem z dnia 3 listopada 2014r. wówczas do Ministra Administracji i Cyfryzacji i wpłynęło do organu w dniu 10 listopada 2014r. Jedynie z notatki służbowej z dnia 20 listopada 2015r. wynika, że Minister Administracji i Cyfryzacji wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego o właściwość, do rozparzenia środków wniesionych w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym, między MAiC a GINB, oraz, że zapadło rozstrzygnięcie wskazujące na właściwość MA i C, jako organu II instancji. Jednak takiego rozstrzygnięcia brak w aktach sprawy. Wobec powyższego należało przyjąć, że termin do rozpatrzenia ww. zażalenia rozpoczął swój bieg w dniu 10 listopada 2014r., kiedy to do Ministra zostało przekazane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowe zażalenie wraz z aktami sprawy i upływał w dniu 10 grudnia 2014r. stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. Termin do załatwienia zażalenia został zatem wielokrotnie przekroczony. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a to przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uchybienie art. 35 § 3 k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym jest oczywiste i nie było usprawiedliwione skomplikowanym charakterem sprawy. Zarówno czas trwania postępowania, jak i brak ze strony organu w toku postępowania działań, które wskazywałyby, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest bowiem rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw. Nałożony przez ustawodawcę na organ obowiązek stania w toku postępowania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) oznacza konieczność podejmowania wszelkich działań w celu należytego rozpatrzenia sprawy. Tak znacznego opóźnienia w wydaniu rozstrzygnięcia nie można również usprawiedliwić treścią art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organ mając już zgromadzony materiał dowodowy, w dalszym ciągu przez kilkanaście miesięcy nie rozpatrywał zażalenia. Przyjmując zatem, iż przewlekłość w działaniu organu musi wywołać określone skutki, Sąd z urzędu wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w celu zdyscyplinowania w przyszłości do terminowego załatwiania spraw obywateli. Wymierzona grzywna (pkt 3 sentencji) mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Niemniej, pomimo rażącego naruszenia art. 35 § 3 kpa wymierzając grzywnę w podanej wysokości Sąd miał na względzie szczególne okoliczności niniejszej sprawy. W analizowanym przypadku – co wynika jednoznacznie z akt administracyjnych - skarżący co najmniej od 2005r. nie tylko utrudniają, ale wręcz uniemożliwiają Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] wykonywanie obowiązków, o których mowa w art. 81 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Pomimo podjęcia szeregu środków egzekucyjnych skarżący nadal odmawiają udostępnienia żądanych przez organ powiatowy dokumentów oraz wstępu na teren nieruchomości, a więc i obiektów budowlanych znajdujących się na jej terenie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.