VII SAB/Wa 47/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi G. S. i H.S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących G. S. i H. S. solidarnie kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. G. S. i H. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. J. pozwolenia na budowę ziemnego zbiornika wodnego małej retencji na działkach nr ewidencyjny [...], [...] i [...], obręb [...], gmina [...]. Skarżący wnieśli o: 1) orzeczenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa, 2) orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności a bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, 3) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazali, że pismem z dnia [...] maja 2017 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Opisując czynności podjęte przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie podnieśli, że sposób prowadzenia postępowanie narusza zasadę szybkości i prostoty postępowania określoną w art. 12 k.p.a. oraz zasadę zaufania do organów administracji publicznej. Zarzucili także naruszenie ustawowych terminów załatwienia sprawy, przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. GINB wyjaśnił, że wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy, zaś przeszkodą w zakończeniu postępowania nieważnościowego, zainicjowanego wnioskiem skarżących, jest brak odpowiedzi od Wójta Gminy w [...] w kwestii, czy została wydana nowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy ziemnego zbiornika wodnego małej retencji na wyżej opisanych działkach. Z informacji bowiem jaką powziął organ wynika, że decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdziło nieważność poprzedniej decyzji Wójta Gminy w [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. W art. 9 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), tj. w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w art. 53 po § 2 dodano m.in. § 2b. Zgodnie z tym przepisem, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., czyli na dzień wnoszenia skargi z dnia [...] sierpnia 2017 r. już obowiązywała. Ponaglenie, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. wprowadzone zostało do Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę dotychczasowego art. 37 k.p.a. Zgodnie z art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. art. 37 § 1 otrzymał brzmienie: "Stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 tej ustawy, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec powyższego, w ocenie składu orzekającego, wymóg wniesienia ponaglenia, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a tym samym zasadne jest zobowiązanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku G. S. i H. S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] w terminie wskazanym w sentencji wyroku. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż organ nie rozpoznał ww. wniosku i nadal pozostaje w zwłoce. Pomimo upływu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. ustawowego terminu załatwienia sprawy organ nie zakończył postępowania zainicjowanego wskazanym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia, co stanowi o zasadności niniejszej skargi. Z tego względu Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia powyższego wniosku w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron. Ponadto, Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że rację ma strona skarżąca, iż w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscy należy podnieść, że pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, że mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. I tak, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] wpłynął do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] września 2016 r. Wobec tego od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po przekazaniu przez Wojewodę [...] wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] października 2016 r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...] nr [...]. W dniu [...] listopada 2016 r. do organu wpłynęło pismo wnioskodawców, stanowiące odpowiedź na wezwanie organu. Następnie, pismem z dnia [...] listopada 2016 r. oraz z [...] grudnia 2016 r., GINB wystąpił do Urzędu Gminy w [...] o udzielenie informacji, czy działki objęte inwestycją o nr. ew. [...], [...] i [...], obręb [...], Gmina [...] - znajdują się aktualnie na obszarze objętym zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o ewentualne przesłanie wypisu i wyrysu z tego planu dla ww. działek. Jednocześnie poinformował strony o przewidzianym terminie zakończenia sprawy - wyznaczając go na dzień [...] grudnia 2016 r., zaś w następnym piśmie - na dzień [...] stycznia 2017 r. Z akt sprawy wynika, że pomimo prowadzonych wyżej czynności, organ dopiero w styczniu 2017 r. zawiadomił strony o wszczęciu tego postępowania (pismo z dnia [...] stycznia 2017 r.), informując jednocześnie o kolejnym terminie zakończenia postępowania przewidzianym na dzień [...] lutego 2017 r. Następnie jednobrzmiącymi pismami, o tych samych numerach ([...]) z dnia: [...] lutego, [...] marca, [...] kwietnia, [...] maja, [...] czerwca i [...] lipca 2017 r. organ nadal przedłużał termin załatwienia sprawy o miesiąc. Ostatnim pismem - do dnia [...] sierpnia 2017 r. Jak wynika z treści tych pism, powodem niemożności zakończenia postępowania przez GINB jest konieczność uzyskania informacji, czy w związku z wyżej powołaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r., znak [...] została wydana nowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy ziemnego zbiornika wodnego małej retencji na działkach nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...], gmina [...]. W tym miejscu Sąd zauważa, że uszło uwadze GINB, iż w przypadku zaistnienia przeszkody w prowadzeniu postępowania, organom administracji przysługują środki przewidziane prawem, których podjęcie skutkuje tym, iż organ nie pozostaje w zwłoce. Zastosowania takich działań GINB jednak nie rozważał, podejmując konsekwentnie czynności nie zmierzające do merytorycznego zakończenia sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ przewlekle prowadził postępowanie, a przewlekłość ta - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Powyższe działanie organu pozostaje więc w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych. Uznając, że w sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które cechowało rażące naruszenie prawa oraz kierując się treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., który mówi, że "Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...)", podejmuje stosowne rozstrzygnięcie, skład orzekający stwierdził, że wniosek skarżących o orzeczenie, iż w sprawie zaistniała jednocześnie bezczynność organu jest niezasadny, zatem w tej części Sąd oddalił skargę. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a.