VII SAB/Wa 48/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi B.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania decyzji stanowiącej rozpatrzenie wniosku B.S. z dnia 19 września 2008 r. w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia przez Sąd akt administracyjnych w niniejszej sprawie z odpisem prawomocnego wyroku; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz B. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 26 marca 2010 r. (data stempla biura podawczego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga B.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Skarżąca wniosła o nakazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w P. wydania decyzji w trybie art. 49 b pkt 1 Prawa budowlanego o rozbiórce parkingu i nasypu przy jej budynku oraz o zwrot kosztów sądowych według norm przepianych. W uzasadnieniu skargi B.S. podniosła, iż jej sąsiad R. C. przeprowadził na swojej działce prace ziemne polegające na znacznym podwyższeniu terenu wokół swojego budynku, wyłożeniu tego terenu kostką brukową i zrobieniu parkingu. W wyniku tych prac ściana jej budynku znajdującą się w ostrej granicy została obłożona ziemią na wysokość około 0.5 m. Wody opadowe z terenu wybudowanego parkingu zostały skierowane w kierunku jej działki, a w szczególności w kierunku jej budynku. Wskazała, iż prowadzi to do zawilgocenia ścian budynku, podmywania fundamentów i w konsekwencji do niszczenia budynku, co może prowadzić do katastrofy budowlanej. Podniosła, iż te prace zostały wykonane bez wymaganego przez prawo zgłoszenia. Skarżąca podkreśliła, iż w dniu 19 września 2008 r. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wniosek o nakazanie sąsiadowi R.C. decyzją usunięcie ziemi ze ściany jej budynku. Skarżąca podniosła, iż organ zamiast wydać decyzję o rozbiórce w trybie art. 49 b pkt 1 Prawa budowlanego wszczął procedurę legalizacyjną zgodnie z pkt 2 wskazanego przepisu. Wskazała, iż w trybie tym można przeprowadzić procedurę legalizacyjną, jeżeli m.in. budowla nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Podkreśliła, że przedmiotowa inwestycja narusza przepisy prawa : ochrony środowiska, prawa wodnego i Kodeksu cywilnego oraz dodatkowo wskazała, iż o tych naruszeniach wspominał organ w swoim piśmie z dnia 8 grudnia 2008 r. znak: PINB/IW/7350/105/Km/3310/08. Podkreśliła, że w zaistniałej sytuacji w dniu 27 grudnia 2008 r. złożyła w trybie art. 37 kpa. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Wskazała, iż skutkiem tej skargi było wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] postanowienia nr [...], w którym organ odwoławczy stwierdził zasadność jej skargi i nakazał organowi I instancji wydanie postanowienia nakładającego na inwestora opłatę legalizacyjną. Podkreśliła, iż jej własność jest nadal niszczona, a procedura administracyjna trwa prawie rok, wydawane są decyzję i postanowienia niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że przedmiotowa sprawa została już załatwiona jego postanowieniem z dnia [...] nr [...] i skarżąca została poinformowana o sposobie załatwienia sprawy. Dodał, że Prawo budowlane nie daje organowi nadzoru budowlanego podstaw do wydania w tym konkretnym przypadku decyzji załatwiającej sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 13 lipca 2010 r. zobowiązał organ do udzielenia informacji czy zostało wydane postanowienie w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej na R.C., a jeśli tak, to wezwał do przesłania tego postanowienia do Sądu. Pismem z dnia 9 sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. poinformował Sąd, iż nie wydał postanowienia w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej na R.C., gdyż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych podlega zgłoszeniu. W przypadkach zaś samowolnego wykonania takich robót ich legalizacja nie podlega opłacie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skargę należało uwzględnić. W myśl przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do uznania, iż skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. jest uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ nie załatwił sprawy wszczętej wnioskiem skarżącej z dnia 19 września 2008 r. w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., albowiem nie wydał on decyzji we wskazanym w tym przepisie terminie jednego lub dwóch miesięcy. Organ udzielił tylko skarżącej wyjaśnień przy piśmie z dnia 8 grudnia 2008 r. W piśmie tym wskazał, że roboty polegające na podniesieniu powierzchni terenu nie zaliczają się do robót budowlanych w wyniku ich wykonania nie powstaje bowiem obiekt budowlany. Wskazał, że badanie tej kwestii nie należy do organu nadzoru budowlanego. Zaznaczył, że o ile wykonanie tego rodzaju robót stwarza określone uciążliwości (niekorzystne przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu bądź zakłócenie naturalnych stosunków wodnych, narażenie na zniszczenie budynku skarżącej) to stosowne działania powinien podjąć organ właściwy do spraw ochrony środowiska w oparciu o ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62 z 2001 r. poz. 627 z późn. zm.) lub ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne ( Dz. U. nr 115 z 2001 r. poz. 1229 z późn. zm.), a nie organ nadzoru budowlanego. Wskazał, że roszczenia wynikające ze szkód powstałych wskutek niszczenia budynku należy dochodzić na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, zaś w myśl § 2 tego artykułu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Celem postępowania administracyjnego jest zatem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Artykuł 105 § 1 - 2 k.p.a. stwarza podstawy do zakończenia postępowania administracyjnego decyzją nie zawierającą merytorycznego rozstrzygnięcia, więc w inny sposób. Nakaz umorzenia postępowania administracyjnego zawiera nadto art. 61 § 2 zdanie drugie k.p.a., art. 98 § 2 k.p.a., art. 138 §1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., zaś takie podstawy mogą zastać zawarte także w przepisach prawa materialnego. Postępowanie administracyjne kończy zatem każodocześnie dopiero wydanie decyzji i to niezależnie od tego czy jest ono wszczynane z urzędu, czy na wniosek (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 38/10). W toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej ( art. 123 § 1 i 2 k.p.a.). Wydanie zatem przez organ postanowienia z dnia [...] nr [...] nakładającego na inwestora obowiązek przedstawienia w siedzibie organu powiatowego szeregu dokumentów wymienionych w tym postanowieniu mających na celu legalizację zaistniałej samowoli budowlanej dotyczącej wykonania utwardzenia gruntu kostką brukową bez wymaganego zgłoszenia, nie kończy prowadzonego postępowania w sprawie, jak również doręczenie skarżącej przez organ pisma wyjaśniającego z dnia 8 grudnia 2008 r. Podkreślić należy, że unormowania art. 49 b Prawa budowlanego nie zawierają wyjątku od ww. generalnej zasady, który dopuszczałby w pewnych sytuacjach zakończenie postępowania poprzez wydanie przez organ na podstawie art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego postanowienia lub też pisma wyjaśniającego w sprawie. Wskazać należy, że pismo skarżącej z dnia 19 września 2008 r. zawiera nie budzące wątpliwości żądanie wszczęcia postępowania w określonej ściśle przedmiotowo sprawie, przy czym mowa w nim nie tylko o podjęciu czynności kontrolnych, ale także wydaniu przez organ nadzoru budowlanego nakazu usunięcia nawiezionej na granicy ziemi i przywrócenie stanu wcześniejszego. W piśmie tym podano także okoliczności wskazujące na posiadanie przez skarżącą interesu prawnego w likwidacji samowoli budowlanej na działce sąsiadującej bezpośrednio z jej nieruchomością. Przedmiotowe pismo jako jednoznaczne w treści wywołało zatem skutek wszczęcia postępowania administracyjnego w dniu jego wpływu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., tj. w dniu 19 września 2008 r. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że po tej dacie organ pierwszej instancji podejmował szereg rożnych czynności mających na celu wyjaśnienie legalności działań kwestionowanych przez skarżącą. W tym zakresie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził w dniu 14 października 2008 r. oględziny z udziałem zainteresowanych stron, zaś za przedmiot miał między innymi stwierdzenie stanu faktycznego na gruncie. Kolejne czynności w tym wydane postanowienie z dnia [...] nr [...] miały na celu zgromadzenie dokumentów dotyczących prawidłowości i zgodności z przepisami prawa kwestionowanych przez skarżącą robót budowlanych. Fakt, że w przedmiotowym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie wydał decyzji lub innego uzasadnionego stanem postępowania zaskarżalnego aktu administracyjnego narusza uprzednio powołane przepisy proceduralne. Stan taki w sposób niedopuszczalny uniemożliwia też skarżącej poddanie kontroli w toku instancji - oraz następnie także kontroli sądowej - zasadności stwierdzeń wyrażonych w piśmie z dnia 8 grudnia 2008 r. o zgodności z prawem wykonanego utwardzenia terenu kostką brukową i zrobienia parkingu, którego legalność kwestionowała skarżąca w piśmie z dnia 19 września 2008 r. Jeżeli zatem organ stwierdził, że brak jest podstaw do kontynuowania postępowania legalizacyjnego (poprzez ustalenie opłaty legalizacyjnej) to zobowiązany był zakończyć postępowanie w odniesieniu się do wniosku osoby inicjującej postępowanie, który zawierał określone żądanie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązał organ do wydania decyzji stanowiącej rozpatrzenie wniosku skarżącej z dnia 19 września 2008 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia przez Sąd akt administracyjnych w niniejszej sprawie z odpisem prawomocnego wyroku.