VII SAB/Wa 49/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi R.L. i T. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] I. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu zażaleń R. L. oraz T. M. z [...] i [...] października 2019 r. wniesionych [...] października 2019 r. na postanowienie Prezydenta [...] z [...] października 2019 r. nr [...] o odmowie wglądu do akt sprawy znak [...] oraz wniosku z [...] listopada 2019 r. o wyłączenie pracownika organu, II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania aktów w terminie [...] dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących R. L. oraz T. M. kwotę 100 zł (stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. L. oraz T. M. wnieśli do tutejszego Sądu [...] marca 2020r., skargę na bezczynności oraz przewlekłość Wojewody [...], która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązanie organu do rozpoznania: zażaleń z [...] i [...] października 2019r., wniesionych [...] października 2019r. na postanowienie Prezydenta [...] z [...] października 2019r. nr [...] o odmowie wglądu do akt sprawy znak: [...] oraz wniosku z [...] listopada 2019r. o wyłączenie M. B.działającej z upoważnienia Wojewody [...] od rozpoznawania sprawy. Skarżący wnieśli również o cyt. "zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności/przewlekłości, a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości" oraz przyznanie od organu na ich rzecz solidarnie sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł; o ukaranie organu karą grzywny, o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazali, że [...] października 2019 r. wnieśli do Wojewody [...] zażalenie na postanowienie Prezydenta [...] z [...] października 2019r. o odmowie udostępnienia im akt sprawy o pozwolenie na budowę (zlokalizowanej na sąsiedniej działce). Zażalenie nie zostało rozpoznane do dnia składania niniejszej skargi. W piśmie z [...] października 2019r. Wojewoda [...] wezwał do wykazania interesu prawnego i uzupełnienia szeregu informacji w szczególności złożenia wypisu z księgi wieczystej. Pod zobowiązaniem była podpisana M.B.. Wykonali wszystkie zobowiązania równocześnie wnosząc w piśmie z [...] listopada 2019r. o wyłączenie M. B. od rozpoznania sprawy. Dodatkowo skarżący ponieśli, że Wojewoda postanowieniem z [...] lutego 2020r. nr [...] podpisanym przez M.B. stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019r. o pozwoleniu na budowę (dowiedzieli się o niej w drodze informacji publicznej bo nie została im doręczona). Skarżący stwierdzili, że zablokowanie zażaleń, nie doręczenie decyzji jako stronom, nie rozpoznanie merytorycznie odwołań jest sprzeczne zarówno z k.p.a. jak i z art. 78 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Wojewody [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że Prezydent [...] postanowieniem Nr [...] oraz Nr [...] z [...] października 2019 r., znak: [...], odmówił umożliwienia wglądu do akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla firmy [...] Sp. z o.o. Zażalenie R. L. oraz T. M. na ww. postanowienie Prezydenta [...] zostało przekazane do tut. organu, przy piśmie z [...] października 2019 r. Pismem z [...] marca 2020 r. organ zwrócił się z prośbą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt sprawy przekazanych przy piśmie z [...] października 2019 r., znak: [...]. akta przedmiotowej sprawy znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie. Przed tutejszym organem były prowadzone dwie sprawy: ponaglenie na bezczynność Prezydenta [...] złożone [...] sierpnia 2019 r. przez R. L. i T. M.oraz odwołanie od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. złożone w [...] września 2019 r. przez R. L. i T. M.. W dniu [...] października 2019 r. tutejszy organ przekazał akta administracyjne w związku z wezwaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skierowanym do Prezydenta [...], dot. nadesłania kompletu akt administracyjnych w sprawie skargi R. L. oraz T. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta .. Wojewoda [...] dwukrotnie (pismem z dnia [...] listopada 2019 r. oraz [...] stycznia 2020 r.) zwrócił się z prośbą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie całości akt sprawy potrzebnych do rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie [...] stycznia 2020 r (data wpływu [...] lutego 2020 r.) wypożyczył akta na okres 7 dni z prośbą o pilny zwrot po upływie podanego terminu. Akta przedmiotowej sprawy niezwłocznie zostały zwrócone. W tym czasie Wojewoda rozpatrzył odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. Okres wypożyczenia przedmiotowych akt, był zbyt krótki, aby jednocześnie móc rozpatrzeć zażalenia na postanowienie Prezydenta [...]Nr [...] oraz Nr [...] z [...] października 2019 r., znak: [...] Następnie [...] marca 2020 r. do tut. urzędu wpłynęło ponaglenie R. L. oraz T. M. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na bezczynność Wojewody [...]. Powołując się na powyższą argumentację organ ocenił, że skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania w ww. sprawie jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Temu wymogowi skarżący sprostali. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność i przewlekłe postepowanie organu nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zasady te odnoszą się także do postępowania przed organem odwoławczym. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wyjaśnia, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, tj. nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (v. wyrok NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16). Przy czym, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. Koresponduje to z treścią art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w myśl którego bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Nadto, Sąd wyjaśnia, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. O przewlekłości postępowania można więc mówić, gdy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości, prawidłowości i zasadności czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności naruszają zasadę koncentracji materiału dowodowego, zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma więc miejsce, gdy organowi można zarzucić niezachowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Tak rozumiana przewlekłość koresponduje z treścią art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie budzi wątpliwości Sądu, że Wojewoda [...] nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpoznania zażaleń z [...] i [...] października 2019 r., wniesionych [...] października 2019r. na postanowienie Prezydenta [...] z [...] października 2019r. nr [...] o odmowie wglądu do akt sprawy znak [...] oraz wniosku z [...] listopada 2019r. o wyłączenie M. B. działającej z upoważnienia Wojewody [...]. Wskazać należy, że przepis art. 24 § 3 k.p.a. nie określa w jakiej formie powinno nastąpić wyłączenie pracownika, lecz przyjmuje się, że następuje to w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2019 r., II OSK 3019/18, LEX nr 2778001). Konieczne stało się zatem zobowiązanie organu do wydania aktów w ww. przedmiotach. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że w sprawie zaistniała bezczynność organu, które miała cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Zdaniem Sądu stan taki zaistniał w niniejszej sprawie. Organ świadomy li tylko wypożyczenia akt sprawy, powinien był dołożyć maksimum staranności w rozpoznaniu także przedmiotowych w niniejszej sprawie zażaleń i wniosku. Postępowanie organu w kontekście rozpoznania odwołania od decyzji i braku rozpoznania pozostałych żądań skarżących wymyka się racjonalnemu uzasadnieniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy inaczej, że każda bezczynność jest naruszeniem prawa, ale już nie każde postępowanie dotknięte bezczynnością nosi cechy rażącego naruszenia prawa. w ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność organu uzasadnia przypisanie jej owej kwalifikowanej formy. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi rozstrzygniecie co do tego, czy wymierzyć organowi grzywnę lub zasądzić od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną i w jakiej wysokości zarówno grzywnę jak i tę sumę zasądzić. Sąd nie znalazł podstaw do orzeczenie w ww. zakresie. W okolicznościach niniejszej sprawy, w odniesieniu do dyscyplinowania organu wystarczający jest nakaz wydania orzeczenia w zakreślonym przez Sąd terminie. W ten sposób zostanie osiągnięty cel skargi na bezczynność, którym jest w szczególności zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją. Takiej argumentacji skarżący nie przedstawił, ograniczając żądanie li tylko do określenia jego wysokości ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r., sygn.. akt I OSK 3094/19, LEX nr 2982155). Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa, o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.