VII SAB/Wa 50/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2021 r. sprawy ze skargi W P na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego; III. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz W P kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zarzucającą Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia jego podania (wniosku z [...] sierpnia 2020 r.), którym zwrócił się o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Skarżący zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) naruszenie: - art. 35 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie nim przewidzianym; - art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz.1333), dalej: p.b. poprzez uznanie, że wniosek z [...] sierpnia 2020 r. zawiera braki formalne i powinien być uzupełniony o to, co wynika z pkt. 2. wezwania z [...] września 2020 r., podczas gdy nadesłanie przy wniosku inicjującym postępowanie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] grudnia 1976 r. jednoznacznie potwierdza, że należąca do skarżącego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji powstałych na działce nr ew. [...], a zatem nie istniała podstawa, żeby wezwać wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego do zainicjowania postępowania przed PINB; - art. 64 § 2 w zw. z art. 220 k.p.a. poprzez pozostawienie wniosku z [...] sierpnia 2020 r. bez rozpoznania, podczas gdy przedmiotowy wniosek był kompletny i nie zawierał braków formalnych, natomiast informacje, o których mowa w pkt. 1. pisma z [...] września 2020 r. wynikają z ewidencji gruntów i budynków, a dostęp do tej ewidencji posiada sam organ; - art. 12 k.p.a. i wyrażonej w nim ogólnej zasady, że organ administracji powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; - art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, że wynikiem tego wytworzono u wnioskodawcy poczucie braku zaufania do organów administracji publicznej. Skarżący wniósł w skardze o zobowiązanie PINB do rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2020 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności przy jednoczesnym uznaniu, że bezczynność organu ma charakter rażący. Wyjaśnił, że podstawą uzasadniającą wystąpienie ze skargą na bezczynność PINB jest nierozpoznanie jego wniosku z [...] sierpnia 2020 r., którym zażądał wszczęcia postępowania względem obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...] stanowiących samowolę budowlaną z uwagi na brak uzyskania przez inwestora decyzji udzielających mu pozwolenia na budowę oraz naruszenia przepisów p.b. w części dotyczącej obowiązku uzyskania zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków na wznoszenie budynków w obszarze objętym ochroną konserwatorską. Skarżący podkreślił, że PINB od lat zaangażowany jest w postępowania związane z samowolą budowlaną na działce nr ew. [...] i znane są mu wyczerpująco wszystkie okoliczności pozostające w związku z budową i rozbudową obiektów na ww. działce oraz po wielokroć potwierdzony został interes prawny przysługujący skarżącemu, a mimo to organ uchyla się od podejmowania czynności w granicach ustawowych kompetencji. Zdaniem skarżącego, PINB błędnie w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. przyjął, że wniosek zawiera braki formalne, w konsekwencji wadliwie z tego powodu pozostawił go bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że argumenty skarżącego przywołane w skardze są niesłuszne. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., organ wyjaśnił, że pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2020 r. spowodowane było nieuzupełnieniem go w terminie wskazanym w wezwaniu z [...] września 2020 r., w którym wnioskodawca został zobowiązany do wskazania obiektów budowlanych wraz ze sprecyzowaniem ich funkcji użytkowych, których dotyczył wniosek oraz do wskazanie interesu prawnego lub obowiązku w sprawie objętej wnioskiem. Skarżący w piśmie z [...] października 2020 r. w sposób opisowy nazwał funkcje użytkowe obiektów zlokalizowanych na działce nr ew. [...], których lokalizacji nie odzwierciedlił na dołączonej kopii mapy ewidencyjnej z jednoznacznym przypisaniem ich funkcji oraz nie wykazał interesu prawnego lub obowiązku w sprawie objętej swoim wnioskiem, co umożliwiłoby organowi prawidłowe jego rozpatrzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt. 1-4 cyt. ustawy, a więc na bezczynność organu w sprawie załatwianej decyzją lub postanowieniem. Skarga na bezczynność w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu pozostaje sposób rozpatrzenia podania, którym skarżący zwrócił się do PINB jako organu właściwego rzeczowo z wnioskiem o wszczęcie "postępowania rozbiórkowego" względem zlokalizowanych na wskazanej we wniosku działce (nr ew. [...]) obiektów budowlanych, które, zdaniem wnioskodawcy, stanowią samowolę budowlaną (k. 1). Taki przedmiot podania wskazuje, że w świetle przepisów p.b. odnosiło się ono do sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej, odpowiada zatem zakresowi bezczynności, która może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Nie budzi równocześnie wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie skarżący poprzedził wniesioną skargę wystąpieniem do PINB z ponagleniem (pismo z [...] grudnia 2020 r. uznane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za bezzasadne postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. nr [...], k. 7), co umożliwiało mu skuteczne wniesienie skargi, uwzględniając treść art. 53 § 2b p.p.s.a. Odnośnie do postawionego PINB zarzutu bezczynności, Sąd zobowiązany jest przypomnieć, że zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Niedotrzymanie przez organ terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy, jak również niepowiadomienie strony o nowo wyznaczonym terminie sprawia, że organ pozostaje w bezczynności. Wynika to z definicji "bezczynności" sformułowanej w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela formułowane w piśmiennictwie stanowisko, zgodnie z którym obok wymiaru materialnoprawnego odwołującego się do zaniechania konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego pojęcie bezczynności ma także wymiar proceduralny wynikający nie tylko z proceduralnego aspektu kompetencji do wydania decyzji, ale z proceduralnego aspektu czynności procesowych mających znaczenie dla załatwienia sprawy. W ujęciu P. Dobosza, bezczynność jurysdykcyjna to stan faktyczny i prawny, w jakim znajduje się organ administracji publicznej, polegający na niewykonaniu przez ten organ w terminie określonym ustawą lub przez właściwy organ administracyjny zaktualizowanych kompetencji ustrojowych, proceduralnych i materialnych, składających się jednostkowo lub w całości na wydanie przez niego oraz ogłoszenie lub doręczenie stronie postępowania zewnętrznego aktu administracyjnego rozstrzygającego indywidualną sprawę tej strony z zakresu administracji publicznej lub w inny sposób kończącego postępowanie w danej instancji (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 271). Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taki kształt regulacji kodeksowej normującej sposób rozpatrzenia podania (żądania) określonego podmiotu sprawia, że następstwem prawnym wniesienia podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego jest obowiązek organu jego procesowego załatwienia albo poprzez nadanie sprawie biegu i następnie procesowe jej zakończenie w formie wydania decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącej postępowanie (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.) albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Z treści art. 64 k.p.a. wynika równocześnie możność a zarazem powinność zaniechania zachowania się przez organ we wskazany wyżej sposób, organ, do którego wpłynęło podanie, pozostawić bowiem może podanie również bez rozpoznania. Nastąpi to w sytuacji, gdy nie wskazano w nim adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (art. 64 § 1 k.p.a.), lub jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, a wezwanie wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie okazało się nieskuteczne, albowiem nie doprowadziło ono do usunięcie tychże braków (art. 64 § 2 k.p.a.). W dotychczasowym orzecznictwie na tle stosowania art. 64 k.p.a. ujawniły się dwa nurty dotyczące oceny charakteru czynności pozostawienia podania bez rozpoznania. Przedstawiciele pierwszej linii, której źródłem była uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2000 r. sygn. III ZP 11/00, OSNP 2000/19/702, prezentowali stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania jako czynność materialno-techniczna nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli w ocenie wnioskodawcy, pozostawiony bez rozpoznania wniosek spełnia kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu (por. wyrok NSA z 28 lipca 2011 r. sygn. II OSK 1017/11). Natomiast według przedstawicieli drugiego poglądu czynność polegająca na pozostawieniu podania bez rozpoznania posiada wszystkie cechy pozwalające na jej zakwalifikowanie do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r. sygn. II GSK 873/10). W związku z powstałymi rozbieżnościami Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów z 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2, w której przesądził, że na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W treści uzasadnienia tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, zgodnie z którym jeżeli organ pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki uprawniające go do podjęcia tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę tak sformułowany pogląd w całości podziela, uznając, że brak możliwości przypisania organowi administracji publicznej naruszenia normy zobowiązującej go do załatwienia sprawy powinien być odnoszony nie do przypadku, gdy organ skorzystał z kompetencji określonej w art. 64 k.p.a., ale wyłącznie do sytuacji, gdy norma ta została przez organ zastosowana zgodnie z prawem, a zatem, gdy nie nastąpiło nadużycie powyżej regulacji z uwagi na posłużenie się nią w sposób sprzeczny z zakresem jej normowania. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że tak wyznaczony warunek nie został spełniony, ponieważ ma rację skarżący, gdy zarzuca PINB posłużenie się instrumentem pozostawienia podania (wniosku) z [...] sierpnia 2020 r. bez rozpoznania w sposób dowolny, tj. niepozostający w jakimkolwiek związku merytorycznym ze wskazanymi przez ustawodawcę przesłankami jego zastosowania. Stosowanie przez organ administracyjny art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie wyeliminowaniu braków formalnych pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy to natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. nie może też zmierzać do merytorycznej oceny wniosku. Zapatrywanie to pozostaje ugruntowane w piśmiennictwie (por. A. Skóra, P. Kardasz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2020, s. 79 i n.; M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 493-494). Nadana wskazanemu przepisowi przez PINB wykładnia tymczasem nie respektowała powyższych ograniczeń, gdyż poddany ocenie organu nadzoru budowlanego wniosek z [...] sierpnia 2020 r. w sposób jednoznaczny określał, co stanowi przedmiot żądania i jaka sprawa powinna zostać rozpatrzona w postępowaniu. Zdaniem Sądu, ewentualne wezwanie do usunięcia braków formalnych podania stanowiącego wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej budowy obiektów budowlanych mogłoby wynikać z ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, że w podaniu wnioskodawca nie sprecyzował, kontroli jakich obiektów budowlanych domaga się albo też na wskazanym przez wnioskodawcę terenie działki objętej zarzutem dopuszczenia się na niej samowoli budowlanej brak jest jakichkolwiek obiektów budowlanych, co może stwarzać uzasadnioną wątpliwość odnośnie do tego, jaki jest faktyczny przedmiot żądania i inicjowanej przez daną osobę sprawy i czy nie ma ona charakteru imaginatywnego. W rozpoznawanym przypadku takich wątpliwości jednakże zgłoszony wniosek nie nasuwał. W świetle dodatkowo przedstawionych przez skarżącego wyjaśnień ocena ta, jak należy przyjąć, podlegała dodatkowemu wzmocnieniu, co powoduje, że podany w piśmie z [...] listopada 2020 r. powód pozostawienia wniosku bez rozpoznania (pkt 1.) stanowi przyczynę, która tego rodzaju skutku procesowego nie mogła wywrzeć. Twierdzenie, że skarżący nazwał funkcje użytkowe poszczególnych obiektów, których lokalizacja nie została jednakże przez wnioskodawcę "odzwierciedlona na dołączonej kopii mapy ewidencyjnej", w sposób oczywisty narusza art. 64 § 2 w zw. z art. 220 k.p.a., uchybiając równocześnie powołanym przez stronę skarżącą przepisom wyrażającym kodeksowe zasady ogólne, w szczególności zasadę budowania zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) sprzeciwiającą się posługiwaniu się przez organ pozaustawowymi podstawami podejmowania czynności procesowych nakierowanymi na ubezskutecznienie skierowanego do organu żądania. Sformułowana wyżej ocena dotyczy również drugiej przesłanki zastosowania w sprawie art. 64 § 2 k.p.a. PINB powiązał ją z niezrealizowanym obowiązkiem wykazania przez skarżącego interesu prawnego lub obowiązku w domaganiu się rozpatrzenia sprawy określonej we wniosku w sytuacji, gdy charakter rudymentarny ma wniosek, że kwestia tego, czy wnioskodawcy przysługuje status strony w sprawie nie podlega procesowemu przesądzeniu przez organ w fazie badania treści podania pod kątem obarczających go braków formalnych. Zagadnienie to ma charakter materialnoprawny. Jest rozstrzygane przy kontroli dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego na wniosek i może prowadzić do wydania przez organ postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Różnica pomiędzy podjęciem przez organ wskazanego postanowienia, a zatem działaniem przewidzianym prawem a zachowaniem, które należy w niniejszej sprawie przypisać PINB, pozostaje w zauważonym kontekście zasadnicza, jeżeli nie ulega wątpliwości, że wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., wiąże się z obowiązkiem wyjaśnieniem w jego uzasadnieniu przez organ szczegółowych powodów odmowy przyznania wnioskodawcy statusu strony, z czym trudno zestawić podejście, w którym analogiczny skutek uniemożliwiający merytoryczne rozpatrzenie żądania wynika z wezwania strony do wykazania interesu prawnego i arbitralnego uznania, że wezwanie to nie doprowadziło do przyjęcia satysfakcjonujących organ w tym zakresie ustaleń. W tym ostatnim przypadku organ staje się niejako recenzentem działań podejmowanych przez wnioskodawcę, co w zestawieniu z błędnym traktowaniem interesu prawnego posiadanego przez wnioskodawcę jako warunku uznania podania za nieobarczony brakiem formalnym nie znajduje jakichkolwiek podstaw na gruncie przepisów k.p.a. mających zastosowanie przy rozważeniu tejże kwestii. Taki stan rzeczy oznacza, że w dacie wniesienia skargi PINB pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2020 r. Uznając, że PINB pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności, Sąd stwierdził konieczność doprowadzenia do eliminacji tego stanu w sposób przewidziany w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czemu dał wyraz w pkt I. wyroku. Ze względu na przedmiot postępowania Sąd nie jest władny do dokonania merytorycznej oceny wniesionego przez skarżącego wniosku, w tym również wskazania, czy posiada on legitymację (art. 28 k.p.a.) do żądania wszczęcia przez PINB na swój wniosek przedmiotowego postępowania. W zależności od wydanego przez organ rozstrzygnięcia skarżącemu będą przysługiwały stosowne środki jego weryfikacji i dopiero w ewentualnym postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą, w zależności od przedmiotu postępowania, sąd administracyjny będzie mógł wypowiedzieć się w zaznaczonej kwestii. Powyższemu wnioskowi dotyczącemu stwierdzonej bezczynności nie towarzyszyło stwierdzenie, że bezczynność PINB ma charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnosi się do wadliwości obciążającej postępowanie o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy tez oczywistego lekceważenia strony (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. II OSK 272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 381/18). W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja nie zaistniała. Jakkolwiek bowiem niesporne pozostaje uchybienie przez organ art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i naruszenie to, na co wskazują wcześniejsze wyjaśnienia, ma charakter ewidentny i oczywisty, to wniosek skarżącego z [...] sierpnia 2020 r. stał się przedmiotem rozpoznania i w poszczególnych czynnościach podejmowanych w sprawie przez PINB (ich treści, jak i terminie podjęcia) nie da się odnaleźć argumentów pozwalających organowi przypisać kwalifikowane (rażące) złamanie zasad, którymi powinien się kierować. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.