VII SAB/Wa 52/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 października 2018 r. sprawy ze skargi Z.S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] W. w przedmiocie wykreślenia z rejestru zakładów I. stwierdza, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] W. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; III. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] W., które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. 30 maja 2018 r. Z. S. (dalej jako "skarżąca" lub "strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i/lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej jako "PPIS", "organ") w przedmiocie wykreślenia z rejestru zakładów na podstawie art. 61 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2017 r. poz. 149 z późn. zm.) Postępowanie przebiegało następująco. Skarżąca 19 stycznia 2017 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej (ePUAP), złożyła do PPIS pismo z wnioskiem o wykreślenie zakładu z rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów państwowej inspekcji sanitarnej. W piśmie skarżąca wskazała na brak siedziby przedsiębiorcy z powodu wyrejestrowania działalności gospodarczej oraz brak adresu korespondencyjnego w kraju. Decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak [...], PPIS orzekł o wykreśleniu z rejestru zakładów, z dniem 25 stycznia 2017 r., biura firmy Z. S. przy ul. D. lok. [...], [...]. [...] stycznia 2017 r. odpis decyzji został wysłany skarżącej listem poleconym na adres: ul. F.w B.. Skarżąca nie odebrała przesyłki. 23 lutego 2017 r. przesyłka została zwrócona do organu. Zgodnie z informacją zawartą w notatce służbowej z 11 czerwca 2018 r., 24 lutego 2017 r. list został przekazany do Sekcji Ż. - odbiór został potwierdzony przez pracownika sekcji. Pismem z 5 października 2017 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej (ePUAP), skarżąca złożyła ponaglenie do PPIS. 11 października 2017 r. organ udzielił odpowiedzi na ponaglenie skarżącej, pismem przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej (ePUAP) informując, że [...] stycznia 2017 r. PPIS wydał decyzję dotyczącą wykreślenia z ewidencji rejestru zakładów firmy wnioskodawczyni. Do odpowiedzi dołączono skan decyzji z [...] stycznia 2017 r. Z informacji zawartej w rejestrze korespondencji wynika, że brak jest potwierdzenia doręczenia i odczytania przez stronę korespondencji PPIS. Pismem z 3 kwietnia 2018 r. nadanym za pośrednictwem ePUAP skarżąca wniosła kolejne ponaglenie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...], za pośrednictwem PPIS. PPIS pismem z 11 kwietnia 2018 r. przekazał ponaglenie z 3 kwietnia 2018 r. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...]. Pismem z 19 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] zwrócił się do PPIS o uzupełnienie akt administracyjnych sprawy o potwierdzenie doręczenia i odczytania przez stronę korespondencji PPIS, która została wysłana do strony za pośrednictwem ePUAP. W piśmie z 25 kwietnia 2018 r. PPIS poinformował organ wojewódzki, że dysponuje i przesyła potwierdzający nadanie korespondencji (prtSc z systemu SGIWI) z wygenerowanym identyfikatorem dokumentu – [...]. Pismem z 26 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] ponaglił PPIS o uzupełnienie dokumentacji. W piśmie z 2 maja 2018 r. PPIS poinformował organ wojewódzki, że dokumentację uzupełniającą przesłał 25 kwietnia 2018 r. Pismem z 15 maja 2018 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] zwrócił się ponownie do PPIS o uzupełnienie akt administracyjnych sprawy, gdyż nadal brak było w dokumentach sprawy UPD – Urzędowego Poświadczenia Doręczenia korespondencji PPIS wysłanej do strony 11 października 2017 r. za pośrednictwem ePUAP oraz adresu elektronicznej skrzynki podawczej skarżącej, co uniemożliwia organowi wojewódzkiemu kontakt ze stroną. W piśmie z 17 maja 2018 r. PPIS poinformował organ wojewódzki, że wszelką posiadaną dokumentację przesłał 25 kwietnia 2018 r. oraz wskazał adres elektronicznej skrzynki podawczej skarżącej. 7 czerwca 2018 r. PPIS przesłał skarżącej ponownie decyzję z [...] stycznia 2017 r. za pośrednictwem ePUAP, w trybie pozwalającym na wygenerowanie UPD – Urzędowego Poświadczenia Doręczenia. PPIS uzyskał UPD, z którego wynika, że skarżąca nie odebrała przesyłki i została ona uznana za doręczoną po upływie 14 dni od jej wysłania na adres elektronicznej skrzynki podawczej skarżącej tj. 21 czerwca 2018 r. 6 lipca 2018 r. skarżąca wniosła za pośrednictwem ePUAP odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2017 r. W odpowiedzi na skargę PPIS wniósł o jej oddalenie. Ponadto organ powiatowy z ostrożności procesowej wniósł alternatywnie, w przypadku uznania że nie zachodzą przesłanki do oddalenia skargi o nieuwzględnienie żądań skarżącej o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o odstąpienie od wymierzenia grzywny organowi, o oddalenie wniosku, o którym mowa w art. 155 § 1 p.p.s.a., o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów procesowych według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast z przewlekłością organu mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz.U. z 2017 r., poz. 935], obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). Bezczynność i przewlekłość postępowania to dwie odmienne instytucje. Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Z przewlekłością postępowania mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 21 marca 2018 r., II SAB/Gd 4/18, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) wskazuje się, że chodzi to sytuacje, gdy organ, któremu nie można zarzucić bezczynności (bo np. przedłużył termin załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.), załatwia sprawę dłużej, mimo że sprawa mogła być załatwiona szybciej. Nie jest wykluczone, że organ będzie bezczynny (bo nie wydał decyzji w terminie, nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy), niemniej z uwagi na charakter sprawy (podejmowane czynności), nie można mu zarzucić przewlekłości postępowania. Zatem zachowanie organu z punktu widzenia ewentualnej przewlekłości jest już ocenne, podobnie jak ocenna jest waga stwierdzonej przewlekłości (rażąca albo nie). Z niespornych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, że organ rozpoznał wniosek skarżącej poprzez wydanie decyzji w ciągu miesiąca od daty wpływu wniosku do organu. Jednak skuteczne doręczenie stronie decyzji, a tym samym wprowadzenie jej do obrotu prawnego, nastąpiło po upływie ponad szesnastu miesięcy od daty wydania decyzji i po dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Postępowanie organu było więc prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z charakteru i z okoliczności sprawy nie wynika, aby organ był zmuszony podejmować jakiekolwiek skomplikowane czynności procesowe, poza prawidłowym doręczeniem skarżącej decyzji. Niepodejmowanie żadnych czynności mających na celu ustalenie skuteczności doręczenia, pomimo braku otrzymania przez organ potwierdzenia odbioru decyzji przez stronę, musi zostać ocenione jako całkowicie nieusprawiedliwione. Nic więc nie usprawiedliwia tej opieszałości organu i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Z przepisu art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a tej ustawy, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłość w rozpoznaniu sprawy nie były rażące. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. To "przekroczenie" musi być znaczne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2018 r., II SAB/Go 9/18 oraz WSA w Łodzi z 10 lipca 2018 r., II SAB/Łd 73/18, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Opóźnienie doręczenia decyzji skarżącej aczkolwiek naganne, nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa. Nie wywołuje też dotkliwych skutków dla skarżącej, ponieważ opóźnienie w doręczeniu skarżącej decyzji o wykreśleniu zakładu skarżącej z rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów państwowej inspekcji sanitarnej nie powodowało dla niej żadnych ujemnych skutków w codziennej egzystencji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 § 1pkt 3 i § 1 a p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji.