VII SAB/Wa 529/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w zakresie udostępnienia akt administracyjnych oddala skargę W piśmie z 5 grudnia 2024 r. M. B. (dalej także jako skarżący) złożył skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego (dalej jako organ lub Wojewoda) w zakresie nieudostępnienia mu do wglądu akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta [...] W[...] Nr [...] z [...] lutego 2016 r., znak: [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę dwupoziomowego lokalu mieszkalnego nr [...] , położonego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. I[...] [...] w W[...] (działka ew. nr [...] obręb [...] ), polegającą na rozbiórce schodów wewnętrznych i wykonaniu zabudowy luku schodów. M. B. wniósł o uznanie, że "czynność organu niezapewniająca skarżącemu zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta [...] W[...] nr [...] z [...] lutego 2016 r. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa." W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 2 sierpnia 2024 r. złożył do Wojewody wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Prezydenta [...] . W[...] . W dniu 27 września 2024 r. doręczono mu zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zawierające informację o treści art. 10 oraz art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.). Skarżący podniósł, że w tym zawiadomieniu organ przemilczał, że przed wydaniem decyzji ma obowiązek umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący podał, że uzgodnił z pracownikiem organu termin wglądu do akt na dzień 17 października 2024 r. W tym terminie w siedzibie organu stawił się jego pełnomocnik. W trakcie tej wizyty dowiedział się on, że dwa dni wcześniej została wydana decyzja kończąca postępowanie w sprawie. Następnie okazano mu protokół przeglądania całości akt, a nie ich części zawierających wyłącznie pisma skarżącego. W aktach sprawy nie dokonano żadnej adnotacji z uzasadnieniem odmowy udostępnienia akt i nie wydano w sprawie postanowienia o odmowie udostępnienia akt pełnomocnikowi skarżącego. Skarżący wskazał, że w związku z niewydaniem przez organ postanowienia w trybie określonym w art. 74 k.p.a. złożone zostało ponaglenie. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że na skutek wniosku skarżącego wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] W[...] z [...] lutego 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę dwupoziomowego lokalu mieszkalnego nr [...] , położonego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. I[...] [...] w W[...] (działka ew. nr [...] obręb [...] ), polegającą na rozbiórce schodów wewnętrznych i wykonaniu zabudowy luku schodów. W trakcie prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skarżący wystąpił o wydanie uwierzytelnionej kopii wymienionej decyzji Prezydenta [...] W[...] wraz z jej załącznikiem. Powyższe postępowanie zostało zakończone decyzją Wojewody z [...] października 2024 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W tym samym dniu organ wydał postanowienie o odmowie wydania skarżącemu żądanego odpisu decyzji, uzasadniając stanowisko brakiem interesu prawnego wnioskodawcy. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Mazowieckiego, zażalenie na postanowienie o odmowie wydania odpisu decyzji Prezydenta [...] W[...] oraz ponaglenie w sprawie nieudostępnienia akt administracyjnych. Organ wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2024 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2024 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie postanowieniem z [...] listopada 2024 r., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody o odmowie udostępnienia odpisu decyzji, a ponadto w piśmie z [...] listopada 2024 r., udzielił odpowiedzi w sprawie ponaglenia w kwestii udostępnienia akt, stwierdzając brak podstaw do jego rozpatrzenia. Organ stwierdził, że zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze na bezczynność są sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy i pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Przesłanki wydania rozstrzygnięć w sprawie zostały wyczerpująco omówione w uzasadnieniach wspomnianych rozstrzygnięć Wojewody Mazowieckiego. W piśmie procesowym z 20 stycznia 2025 r. skarżący odniósł się do argumentów organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., a w przypadku przewlekłości także pkt 4a, w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności (przewlekłości) organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. zaskarżenie decyzji, postanowień lub innych aktów i czynności tam wskazanych. Artykuł 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerza kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym oraz zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Skarżący w niniejszej sprawie skutecznie złożył ponaglenie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie udostępnienia akt administracyjnych. Jak wspomniano, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje m.in. w sprawach, w których organ zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną lub postanowienie, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W orzecznictwie przyjmuje się, że mimo, iż sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną, a Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje odrębnych terminów dla załatwienia wniosku strony o udostępnienie akt, to nie oznacza, że organu nie wiążą jakiekolwiek terminy i może on działać w sposób zupełnie dowolny. W tego typu sprawach zastosowanie znajduje ogólna zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1896/22, z 21 września 2021 r., sygn. akt II OSK 958/21 i z 13 października 2021 r., sygn. akt II OSK 311/21). Wobec tego skarga na bezczynność organu w zakresie udostępnienia akt jest dopuszczalna. Najogólniej mówiąc bezczynność organu to taki stan, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 37.). Nie ulega wątpliwości, że w sprawie wniosku o udostępnienie akt postępowania nie znajdują bezpośrednio zastosowania terminy określone w art. 35 k.p.a. Przyjąć należy, że wniosek taki, zgodnie z zasadą szybkości postępowania winien być załatwiony bez zbędnej zwłoki. Rację ma skarżący, że organ do którego wpłynął wniosek o udostępnienie akt zobowiązany jest bez zbędnej zwłoki udostępnić akta, jeżeli wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu oraz nie ma innych przeszkód określonych w przepisach prawa bądź wydać postanowienie o odmowie udostępnienia akt. Niezależnie od ustalenia, czy konkretny podmiot jest stroną postępowania czy też nią nie jest, odmawiając wglądu do akt, należy wydać postanowienie. Brak rozstrzygnięcia w formie postanowienia świadczy o bezczynności podmiotu, do którego wpłynął wniosek o wgląd do akt (por. wyrok NSA z 17 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 2369/21). Dla oceny jednak czy organ dopuścił się zwłoki w załatwieniu sprawy należy ustalić czy i kiedy rozpoczął bieg termin na jej załatwienie. W przypadku "sprawy" o udostępnienie akt termin do załatwienia sprawy rozpoczyna swój bieg w momencie złożenia do organu wniosku. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej i z tym dniem rozpoczynają bieg terminy do załatwienia sprawy. Przez doręczenie żądania organowi administracji publicznej rozumieć należy doręczenie podania we właściwej formie pisemnej pozwalającej na odczytanie istoty żądania i potwierdzenia tego własnoręcznym podpisem. Zgodnie bowiem z art. 63 § 1 i § 3 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Tymczasem w aktach sprawy przekazanych sądowi wraz ze skargą brak jest wniosku skarżącego o udostępnienie akt, sporządzonego i doręczonego organowi w jednej ze wskazanych wyżej form. Brak jest również jakiejkolwiek adnotacji o telefonicznym zgłoszeniu przez skarżącego żądania udostępnienia akt we wskazanym przez niego terminie. Takiego wniosku bądź jego kopii nie przedstawił również sam skarżący. Stąd też, skoro nie doszło do wszczęcia incydentalnego postępowania w sprawie udostępnienia akt postępowania administracyjnego (okoliczność ta nie wynika z akt sprawy i nie została dowiedziona przez skarżącego) to brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.