VII SAB/Wa 53/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi E. P. i R. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. oddala skargę E. i R. P. 23 stycznia 2017r. (data wpływu do Sądu) złożyli skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wskazując, że w tym roku w maju minie 14 lat od kiedy zwrócili się z pismem do tego organu o wstrzymanie rozbudowy budynku w ostrej granicy z ich działką. Skarżący podali, że organ wydaje kolejne postanowienia i decyzje, "kryje" dwie decyzje Burmistrza P. rażąco naruszające prawo. Przedłuża postępowanie w nieskończoność wydając decyzje z góry skazane na uchylenie. PINB nie wykonuje wyroków sądów administracyjnych i wskazań co do dalszego postępowania. Łamie prawo, popełnia przestępstwa urzędnicze, działa celowo i świadomie na szkodę skarżących. PINB jest "państwem w państwie". W związku ze złożoną przez pp. R. skargą kasacyjną sprawa będzie rozpatrywana po raz trzeci przez NSA, pomimo że poprzedni wyrok II OSK 1267/13 był ostateczny, nakazujący PINB wydać decyzję o rozbiórce domu p.p. R. w części, a jeżeli się to okaże niemożliwe w całości. Skarżący wskazali, że ich działka jest niezabudowana z uwagi na budynek stojący w granicy. Plan zagospodarowania przestrzennego nakłada obowiązek odsunięcia domu o 5 m od granicy. Działka jest zatem bez wartości. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w związku z koniecznością rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi pp. E. i P. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] września 2015r. przy piśmie z 2 listopada 2015r. przekazał do [...]WINB kompletne akta sprawy (6 tomów). Od tamtego czasu organu nie powiadomiono o rozstrzygnięciu sądu. Ponadto jak wynika z załączników do pisma z 21.01.2017r. p.p. E. i P. R. wnieśli skargę kasacyjną z 28.12.2016r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, od wyroku WSA w W-wie 3.11.2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2591/15 w przedmiocie nałożenia obowiązku. Zatem organ do dziś oczekuje na ww. wyrok NSA i nie może podjąć żadnych działań zmierzających do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia, bowiem w sytuacji gdy toczy się postępowanie przed sądem administracyjnym byłoby to narażeniem się na naruszenie konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziowskiej. PINB podejmie działania, po otrzymaniu rozstrzygnięcia NSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaznaczyć na wstępie należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 369 ze zm.) - dalej ppsa, przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w odpowiedniej formie. Z przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kompetencja sądu ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kpa, ewentualnie zasadnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 Kpa lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. W art. 12 § 1 Kpa ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązał do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - o czym mowa w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Stosownie natomiast do art. 35 § 1 i 3 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje wówczas, gdy będzie można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu sprawy nie można bowiem abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności sprawy. Obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, na uwadze mieć trzeba, że postępowanie w sprawie budynku pp. R. toczy się od 2008r. Niemniej działania organu powiatowego w P. uwarunkowane były okolicznościami sprawy, działaniami samych stron, które korzystały z przysługujących im środków odwoławczych przed organami administracji, składały wielokrotnie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W administracyjnym toku instancji kwestionowane były kolejne decyzje organów, nie tylko powiatowego, ale i wojewódzkiego. Analizując przebieg postępowania należy mieć na uwadze, że decyzją z [...] maja 1987 r. Naczelnik Miasta i Gminy P. udzielił A. R. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Burmistrz Miasta Gminy P. zezwolił decyzją z [...] grudnia 2003 r. na zmianę sposobu użytkowania ww. budynku z gospodarczego na mieszkalny. Na wniosek pp. P. toczyło się postępowania o stwierdzenie nieważności, które zakończyło się decyzją z [...] listopada 2007 r. - Wojewoda [...] stwierdził nieważności decyzji z [...] grudnia 2003 r. Pismem z 31 października 2006 r. PI NB w P. zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego. Dnia 23 listopada 2006 r, dokonał oględzin. Postanowieniem z [...] maja 2007 r. wstrzymał roboty budowlane, które to postanowienie [...] WINB uchylił postanowieniem z [...] września 2007 r. i umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania. Następnie decyzją z [...] czerwca 2007 r. PI NB nałożył obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W wyniku rozpoznania odwołania pp. P. organ II instancji [...] września 2007 r., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. Zdaniem organu odwoławczego, istniała konieczność doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem (brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego) - art 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. PINB decyzją z [...] marca 2008 r. w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał całkowitą rozbiórkę ww. obiektu. Organ II instancji decyzją z [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy ww. decyzję uznając, że nie jest możliwe jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem z powodu lokalizacji w granicy. WSA w Warszawie, wyrokiem 10 lutego 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1214/08, uchylił obie ww. decyzje, wskazując że materiał dowodowy, choć niepełny wskazuje, że organy winny zastosować art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Skargi kasacyjne od ww. orzeczenia wniósł inwestor i pp. P. NSA wyrokiem z 7 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 771/09, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA, wobec błędnego wskazania jako trybu właściwego art. 48 ust. 2 cyt. ustawy. Podał, że nie można w ogóle wykluczyć zastosowania art. 48, ale jedynie w przypadku kiedy legalną budowę da się odgraniczyć od samowoli budowlanej, bez naruszenia całej konstrukcji obiektu i jeżeli doprowadzi to do stanu zgodnego z prawem. Kolejnym wyrokiem z 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1151/10, WSA uchylił decyzje organów obu instancji, wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i niewykluczenia możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, choć ze złożonej opinii wynika, że częściowe rozebranie budynku jest możliwe. Stosując się do oceny Sądu PI NB w P., nakazał przedstawienie inwentaryzacji powykonawczej oraz opinii technicznej (postanowieniem z [...] stycznia 2011r., które organ wojewódzki utrzymał w mocy (postanowienie z [...] lutego 2011r.) Decyzją z [...] listopada 2011 r. organ powiatowy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 7 odmówił nakazania rozbiórki. [...] WiNB, po rozpatrzeniu odwołania E. P., decyzją z [...] stycznia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podnosząc, że Sąd w wyroku z 12 sierpnia 2010 r. wskazał na zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r., a nie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Wyrokiem z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 734/12, WSA w Warszawie oddalił skargę pp. R., bowiem organ odwoławczy trafnie wskazał na naruszenie art. 153 p.p.s.a. Należało ustalić czy jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. NSA wyrokiem z 12 grudnia 2014r. sygn. akt II OSK 1267/13 oddalił skargę kasacyjną pp. R. Sąd wskazał dodatkowo na konieczność wyjaśnienia jaki charakter ma działka skarżących (nr [...]), czy planują inwestycję, bo od tego zależy, który z przepisów § 12 warunków technicznych ma zastosowanie. Z akt sprawy wynika, że w dalszym toku postępowania inwestorzy zwrócili się do skarżących, za pośrednictwem organu powiatowego, o odstąpienie od rozbiórki budynku i możliwości wykonania na granicy ogniomuru. PINB decyzją z [...] lipca 2015r. nałożył obowiązek wykonania ściany oddzielenia pożarowego z wyprowadzeniem ponad dach. [...] WINB decyzją z [...] września 2015r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. WSA w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 2591/15 oddalił skargę P. i E. R. Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego, co do naruszenia przepisów postępowania w istotnym stopniu. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożyli P. i E. R. Według ustaleń Sądu, akta sprawy zostały przesłane do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 23 lutego 2017r. Jednak, pomimo tak długo trwającego postępowania Sąd przyjął, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły. Istotą postępowania sądowego w sprawie o przewlekłość jest bowiem wyłącznie ocena terminowości i zasadności dokonywania w postępowaniu administracyjnym czynności procesowych, a nie materialnoprawna kontrola prawidłowości wydawanych rozstrzygnięć, a to w tym zakresie organ powiatowy orzekał wadliwie. Trzeba bowiem zauważyć, że sprawa dotycząca przewlekłości prowadzonego postępowania nie jest tym rodzajem postępowania (środkiem prawnym), w którym dopuszczalne jest zwalczanie merytorycznego stanowiska organów administracji wyrażonych w sprawie. Celowi temu służy wyłącznie tryb instancyjnej kontroli (weryfikacji) zapadłych rozstrzygnięć, którą - jak wynika z przedstawionego wyżej przebiegu postępowania - wielokrotnie strony stosowały w rozpatrywanej sprawie. Niemniej, pomimo merytorycznej wadliwości części orzeczeń (kwestionowanej przez organ odwoławczy i Sądy) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., działaniom organu nie można przypisać cechy pozorności. Zauważyć należy, że sprawa nie należała do łatwych, orzeczenia organu powiatowego były wielokrotnie uchylane. Kwestionowano tryb w jakim powinno toczyć się postępowanie, wskazując następnie na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń, jak i uzupełnienia materiału dowodowego. Niewątpliwie na wydłużenie postępowania miało wpływ również oczekiwanie na kontrolę sądowoadministracyjną. W tej konkretnej, opisanej wyżej sytuacji, Sąd uznał, że otrzymanie przez PINB w P. akt administracyjnych sprawy prawomocnie zakończonej pozwoli organowi zapoznać się z wiążącą oceną prawną sprawy i umożliwi podejmowanie adekwatnych czynności i ostatecznego zakończenia postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), skargę oddalił.