VII SAB/Wa 54/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, II. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. grzywnę w wysokości 10 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych), III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz skarżącej M. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 3 lipca 2008 r. M. P. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z wnioskiem o przeprowadzenie wizji lokalnej w jej domu przy ul. [...] w M. na działce nr [...] obr. [...] w związku z wystąpieniem pęknięć ścian i obniżeniem podłogi, spowodowanych użyciem ciężkiego sprzętu budowlanego na sąsiedniej działce nr [...]. Na dzień 17 września 2008 r. zostały wyznaczone oględziny w terenie, które nie odbyły się ze względu na niestawiennictwo właściciela nieruchomości. Następne oględziny wyznaczone na dzień 22 października 2008 r. odbyły się z udziałem M. P. W spisanym podczas kontroli protokole podano, że podczas oględzin w budynku mieszkalnym stwierdzono liczne pęknięcia w elementach konstrukcyjnych. Stan taki może spowodować dalsze narastanie pęknięć ścian stropów i fundamentów, co w efekcie może doprowadzić do zawalenia obiektu. W dniu [...] października 2008 r. pismem znak [...] Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB w W.) zawiadomił M. P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w M. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] PINB w W., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane -Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) nakazał M. P. przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w M. Po rozpatrzeniu zażalenia M.P. postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: k.p.a.) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz z protokołu oględzin nie wynika jakiekolwiek wskazanie, że PINB w W. ma wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego spornego obiektu. Organ podał, że twierdzenie znajdujące się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - iż na podstawie przeprowadzonej kontroli nie można stwierdzić jednoznacznie przyczyny występowania pęknięć oraz możliwego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia - nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązków z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, w związku z brakiem możliwości wskazania jednoznacznej przyczyny występowania pęknięć budynku, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] PINB w W. ponownie nakazał M. P. na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego. Pismem z dnia 17 stycznia 2010 r. M. P. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] [...]WINB ponownie uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, z tożsamym uzasadnieniem do zawartego w postanowieniu z dnia [...] maja 2009 r. W toku postępowania [...]WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. uznał zażalenie M. P. na bezczynność organu powiatowego za zasadne i wyznaczył PINB w W. dodatkowy 30-dniowy termin na zakończenie spraw dotyczących ogrodzenia w granicy działek nr ew. [...], [...], [...] i [...] oraz zaistniałych uszkodzeń w budynku mieszkalnym na skutek pracy ciężkiego sprzętu przy ul. [...] w M. Następnie pismem z dnia 21 grudnia 2009 r. [...]WINB zwrócił się do PINB w W. o przekazanie w terminie 3 dni informacji o sposobie załatwienia ww. spraw wraz z kopią zapadłych rozstrzygnięć. W związku z brakiem odpowiedzi, monitem z dnia 29 stycznia 2010 r. [...]WINB zwrócił się do PINB w W. o bezzwłoczne przekazanie odpowiedzi na ww. pismo. W wyniku dalszego milczenia organu [...]WINB monitem z dnia 12 lutego 2010 r. zwrócił się do PINB w W. o natychmiastowe przekazanie odpowiedzi na ww. pisma. W dniu 14 marca 2011 r. (data stempla pocztowego) M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PINB w W. w przedmiocie postępowania w sprawie pęknięć ścian w jej budynku, wnosząc o zakończenie postępowania stosownym aktem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę PINB w W. wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że pismem z dnia 21 kwietnia 2011 r. poinformował skarżącą o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 31 lipca 2011 r. Podał, że w związku z koniecznością ponownego przeanalizowania materiału dowodowego oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nastąpiła konieczność przedłużenia zajęcia stanowiska przez organ I instancji. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 21 września 2011 r. skarżąca podtrzymała skargę, wnosząc o zobowiązanie PINB w W. do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie uszkodzeń budynku przy ul. [...] w M. Skarżąca okazała pismo PINB w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...], w którym organ poinformował, że zgodnie z art. 36 k.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 21 lipca 2011 r. Skarżąca poinformowała również, że od tego czasu nie otrzymała żadnej korespondencji od organu. Zwróciła również uwagę na okoliczność, iż ok. 30 % jej budynku znajduje się w złym stanie technicznym (vide: k. 37). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 powołanego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej p.p.s.a.) również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania decyzji lub innego aktu administracyjnego, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej aktu i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa. Rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, o czym stanowi art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: k.p.a.). Sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w terminach określonych w powołanym art. 35 k.p.a. organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego, do którego wydania był zobowiązany. Zauważyć należy, iż zasada legalizmu, o której mowa w art. 6 k.p.a., odnosi się również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia sprawy administracyjnej. Terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie można traktować jako podstawowych, są to bowiem terminy maksymalne. Przepis ten koresponduje zatem z art. 12 k.p.a., który ustanawia zasadę szybkości postępowania. Organy administracji publicznej zobowiązane są działać sprawnie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz analizując dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych nadesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę, Sąd uznał istnienie bezczynności organu, co dało podstawę do nałożenia obowiązku określonego w wyroku oraz wymierzenia organowi grzywny. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 3 lipca 2008 r. skarżąca zwróciła się do PINB w W. o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie pęknięć ścian oraz obniżenia podłogi w jej budynku. Sąd stwierdza, że do dnia rozpoznania skargi M. P. na bezczynność PINB w W., tj. do dnia 21 września 2011 r., organ ten pozostaje w bezczynności, gdyż nie załatwił wniosku skarżącej w sposób i terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz przepisach Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] [...]WINB, uznając za zasadne zażalenie M. P. na bezczynność organu, wyznaczył PINB w W. dodatkowy 30-dniowy termin na zakończenie m.in. sprawy dotyczącej zaistniałych uszkodzeń w budynku mieszkalnym skarżącej, powstałych na skutek pracy ciężkiego sprzętu przy ul. [...] w M. Pomimo wydania powyższego postanowienia w trybie art. 37 § 2 k.p.a., PINB w W. nie podjął stosownych działań, o czym świadczy wezwanie tego organu do nadesłania informacji o sposobie załatwienia sprawy przez [...]WINB z dnia 21 grudnia 2009 r., a następnie wystosowanie przez organ wyższego stopnia dwóch monitów w tej sprawie (pisma z dnia 29 stycznia 2010 r. oraz z dnia 12 lutego 2010 r.). Kolejna czynność w sprawie została podjęta przez PINB w W. dopiero w dniu 21 kwietnia 2011 r. w związku z poinformowaniem skarżącej o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, chociaż postanowieniem [...]WINB z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] sprawa została przekazana PINB w W. do ponownego rozpoznania. Co więcej, zauważyć należy, że argumentacja przedstawiona przez organ II instancji w uzasadnieniu ww. postanowienia stanowi powtórzenie stanowiska zawartego w uzasadnieniu postanowienia tego organu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], gdyż dotyczy braku wyczerpującego uzasadnienia postanowienia w przedmiocie nałożenia na skarżącą obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego. Powyższe oznacza, że PINB w W. wydając postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] nie wziął pod uwagę zaleceń zawartych w poprzednim rozstrzygnięciu organu II instancji. Prowadząc postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 3 lipca 2008 r., PINB w W. naruszył powyższe zasady w stopniu, uzasadniającym nie tylko konieczność zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego, ale również w stopniu skutkującym wymierzeniem organowi grzywny. Wysokość wymierzonej grzywny spowodowana jest okolicznością, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone jest przez organ nieskutecznie od około 3 lat, podczas gdy stan techniczny budynku, potwierdzony ustaleniami dokonanymi w protokole kontroli z dnia 22 października 2008 r., z uwagi na liczne pęknięcia w elementach konstrukcyjnych może skutkować katastrofą budowlaną, co stanowi niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzkiego. Bezczynność organu w takiej sytuacji należy uznać za rażące naruszenie zasad szybkiego, wnikliwego i starannego prowadzenia postępowania administracyjnego, szczególnie w obliczu zagrożenia dóbr najwyżej chronionych. O niedbałym prowadzeniu postępowania i lekceważącym stosunku organu do kwestii zakończenia sprawy świadczy chociażby rozbieżność w informacji o terminie załatwienia sprawy podanej przez organ w odpowiedzi na skargę (tj. dzień 31.07.2011 r. – vide k. 22) i zawartej w piśmie informacyjnym PINB w W. z dnia 21 kwietnia 2011 r., okazanym przez skarżącą podczas rozprawy przed Sądem w dniu 21 września 2011 r., zgodnie z którym nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony do dnia 21 lipca 2011 r. (vide – k. 37). Zgodnie z art. 149 § 1 tej ustawy Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności albo stwierdzenia lub uznania uprawnienia czy obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego. Jednocześnie, ze względu na jaskrawe naruszenie zasad postępowania administracyjnego i terminów załatwiania sprawy, Sąd z urzędu postanowił wymierzyć organowi grzywnę. Rozpoznając przedmiotową sprawę, PINB w W. wyda akt administracyjny w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku - bądź przez rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, tj. wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie, bądź przez wydanie innego aktu, w tym także postanowienia w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu, o ile wyczerpane zostaną przesłanki określone w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i zalecenia zawarte w orzeczeniu organu II instancji z dnia 16 lutego 2010 r. nr 265/2010. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 210 p.p.s.a.