VII SAB/Wa 54/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W F - S na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie przewlekłości postępowania administracyjnego I. stwierdza bezczynność w prowadzeniu przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania związanego z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie decyzji tego organu z [...] października 2017 r. nr [...]; II. stwierdza, że bezczynność w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpatrzenia wniosku opisanego w punkcie I w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem; IV. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz W F - S kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu) W F – S, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie o stwierdzenie naruszenia przez [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] praw pasażera określonych przepisami rozporządzenia Wspólnoty Europejskiej nr 261/2014, dotyczącym lotu z dnia [...] czerwca 2014 r. o oznaczeniu nr [...] na trasie [...]. Pismem z [...] czerwca 2017 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania oraz wyznaczył termin do załatwienia sprawy na dzień [...] sierpnia 2017 r. Ponadto organ w ww. piśmie na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. w zw. z art. 205b ustawy Prawo lotnicze wezwał pełnomocnika skarżącej do złożenia w terminie 14 dni wyjaśnień na piśmie i wszelkich dowodów, dotyczących rzekomego naruszenia przepisów rozporządzenia. Pismem z [...] września 2017 r. organ zawiadomił pełnomocnika wnioskodawczyni o zebraniu całości materiału dowodowego w sprawie oraz o wyznaczeniu nowego terminu sprawy do [...] października 2017 r. Decyzją z [...] października 2017 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, znak : [...] stwierdził m.in. naruszenie przez przewoźnika [...] sp. z o.o. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do lotu z [...] czerwca 2016 nr [...]na trasie [...]–[...]. Pismem z [...] listopada 2017 r. [...] sp. z o.o. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy ([...] grudnia 2017 r. data wpływu pisma do organu). Pismem z [...] marca 2018 r. pełnomocnik wnioskodawczyni wniósł ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania. Pismem z [...] maja 2018 r. W F – S wniosła do WSA w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie ww. postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 § 1, 2 oraz 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione nierozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w termie 1 miesiąca od dnia złożenia wniosku; jak również naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji wnioskodawczyni o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Skarżąca wniosła o : - stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa, - wyznaczenie organowi 30 – dniowego terminu na załatwienie sprawy, - zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na braki formalne, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że dłuższe rozpoznanie sprawy spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Ponadto organ wskazał, że okolicznością powodującą wydłużenie czasu rozpoznania sprawy jest wzrost skarg i wniosków w stosunku do poprzednich lat oraz braki kadrowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast z przewlekłością organu mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz.U. z 2017 r., poz. 935], obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła ponaglenie do organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.), a następnie skargę na przewlekłość tego organu (Prezesa ULC), zgodne z art. 53 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy należy podkreślić, że bezczynność i przewlekłość postępowania to dwie odmienne instytucje. Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Z przewlekłością postępowania mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 21 marca 2018 r., II SAB/Gd 4/18, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) wskazuje się, że chodzi to sytuacje, gdy organ, któremu nie można zarzucić bezczynności (bo np. "przedłużył termin załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.), załatwia sprawę dłużej, mimo że sprawa mogła być załatwiona "szybciej". Nie jest wykluczone, że organ będzie bezczynny (bo nie wydał decyzji w terminie, nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy), niemniej z uwagi na charakter sprawy (podejmowane czynności), nie można mu zarzucić przewlekłości postępowania. Zatem zachowanie organu z puntu widzenia ewentualnej przewlekłości jest już ocenne, podobnie jak ocenna jest waga stwierdzonej przewlekłości (rażąca albo nie). Z niespornych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, że od dnia złożenia przez przewoźnika lotniczego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ([...]grudnia 2017 r.) do dnia orzekania przez sąd decyzja nie została wydana. Zdaniem sądu postępowanie organu jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z charakteru i z okoliczności sprawy nie wynika, aby organ był zmuszony podejmować jakiekolwiek skomplikowane czynności procesowe, umożliwiające mu wydanie decyzji. Milczenie organu i niepodejmowanie żadnych czynności musi zostać ocenione jako całkowicie nieusprawiedliwione. Nic więc nie usprawiedliwia tej opieszałości organu i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu bezczynności w tej sprawie. Z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a tej ustawy, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że bezczynność Prezesa ULC w rozpoznaniu wniosku przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy jest rażąca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. To "przekroczenie" musi być znaczne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2018 r., II SAB/Go 9/18 oraz WSA w Łodzi z 10 lipca 2018 r., II SAB/Łd 73/18, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie organ przez ponad 11 miesięcy nie podejmował w sprawie żadnych czynności i nie wywiązywał się też z nałożonego art. 36 § 1 k.p.a. obowiązku zawiadomienia stron o zwłoce w załatwieniu sprawy i nie poinformował stron o nowym terminie załatwienia sprawy. Należy dodać, że skoro organem któremu jest zarzucana przewlekłość jest organ wyższego stopnia, ponaglenie nie podlega rozpoznaniu. Organ prowadzący postępowanie, któremu jest zarzucana przewlekłość, powinien załatwić sprawę oraz zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości (art. 37 § 8 k.p.a.). Zdaniem sądu, termin jednego miesiąca od daty zwrotu akt organowi, jest po pierwsze terminem, w którym organ jest w stanie załatwić sprawę, a po drugie jest to termin, jaki przepisy k.p.a. wyznaczają organom na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Tak określony termin jest wobec tego terminem z całą pewnością wystarczającym do tego aby zakończyć postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd zobowiązał Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpatrzenia wniosku przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie jednego miesiąca do daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz orzekł, że organ ten dopuścił się bezczynności, która jest rażąca (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1802 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi – 100 zł, wynagrodzenie adwokata – 480 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł.