VII SAB/Wa 55/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. i A. I. na przewlekłość Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpoznania wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza że przewlekłość Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących M. P. i A. I. po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, oraz solidarnie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zastępstwa procesowego. M. P. i A. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpoznaniu ich wniosku z 14 listopada 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] października 2017 r. (znak: [...]) w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika art. 7 ust. 1 lit b w zw. z art. 6 rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z [...] października 2017 r. (znak: [...]) 1) stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego art. 7 ust. 1 lit b w zw. z art. 6 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 przez niewypłacenie skarżącym odszkodowania w związku z opóźnieniem lotu, 2) umorzył postępowanie w zakresie ustalenia terminu usunięcia naruszenia, 3) nałożył na przewoźnika lotniczego [...] karę pieniężną za naruszenie powołanego rozporządzenia. W piśmie z 14 listopada 2017 r. M. P. i A. R. zwrócili się do co Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w piśmie z 27 grudnia 2017 r. zawiadomił skarżących o nowym terminie załatwienia sprawy (28 lutego 2018 r.). Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 19 lutego 2018 r. złożyli do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ponaglenie, w związku z nierozpoznaniem ich wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie w dniu 15 maja 2018 r. wnieśli do Sądu skargę na przewlekłość Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w tej sprawie. W skardze do Sądu skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. przez "nieuzasadnione nierozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 1 miesiąca (...)" oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez niepowiadomienie stron o przyczynach niezakończenia postępowania. Skarżący podnieśli, że organ, mimo upływu "dodatkowego" terminu wyznaczonego na podstawie art. 36 k.p.a., do dnia wniesienia skargi nie rozpoznał ich wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący dodali, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie rozpoznał także ich ponaglenia z 19 lutego 2018 r. M. P. i A. R. wnieśli o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie organowi 30 - dniowego terminu na załatwienie sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na braki formalne, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w 2018 r. znacznie wzrosła liczba spraw o naruszenie przez przewoźników przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 (213 % w stosunku do roku 2017 r.), a Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego "aktywnie dąży do zwiększenia liczby pracowników". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast z przewlekłością organu mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz.U. z 2017 r., poz. 935], obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). W rozpoznawanej sprawie skarżący wnieśli ponaglenie do organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.), a następnie skargę na przewlekłość tego organu (Prezesa ULC), zgodne z art. 53 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy należy podkreślić, że bezczynność i przewlekłość postępowania to dwie odmienne instytucje. Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a chwilą orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Z przewlekłością postępowania, która podlega ocenie w rozpoznawanej sprawie, mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 21 marca 2018 r., II SAB/Gd 4/18, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) wskazuje się, że chodzi to sytuacje, gdy organ, któremu nie można zarzucić bezczynności (bo np. "przedłużył termin załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.), załatwia sprawę dłużej, mimo że sprawa mogła być załatwiona "szybciej". Nie jest wykluczone, że organ będzie bezczynny (bo nie wydał decyzji w terminie, nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy), niemniej z uwagi na charakter sprawy (podejmowane czynności), nie można mu zarzucić przewlekłości postępowania. Zatem zachowanie organu z puntu widzenia ewentualnej przewlekłości jest już ocenne, podobnie jak ocenna jest waga stwierdzonej przewlekłości (rażąca albo nie). Z niespornych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, że od dnia złożenia przez M. P. i A. R. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (14 listopada 2017 r.) do dnia orzekania przez Sąd decyzja nie została wydana. Zdaniem Sądu postępowanie organu jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z charakteru i z okoliczności sprawy nie wynika, aby organ był zmuszony podejmować jakiekolwiek skomplikowane czynności procesowe, umożliwiające mu wydanie decyzji. Milczenie organu i niepodejmowanie żadnych czynności musi zostać ocenione jako całkowicie nieusprawiedliwione. Organ nie poinformował też stron postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy (który upłynął w dniu 28 lutego 2018 r.). Nic więc nie usprawiedliwia tej opieszałości organu i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Z przepisu art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a tej ustawy, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że przewlekłość Prezesa ULC w rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest rażąca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. To "przekroczenie" musi być znaczne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2018 r., II SAB/Go 9/18 oraz WSA w Łodzi z 10 lipca 2018 r., II SAB/Łd 73/18, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Opóźnienie wypłaty odszkodowania w okolicznościach przywołanych przez Prezesa ULC, aczkolwiek naganne, nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa. Nie wywołuje też dotkliwych skutków dla skarżących, ponieważ po pierwsze - sporne odszkodowanie nie jest rekompensatą za rzeczywistą, wymiernej szkodę poniesioną wskutek opóźnienia lotu (jest określone według kryteriów formalnych), po drugie - nie stanowi świadczenia mogącego mieć istotne znaczenie dla ich codziennej, materialnej egzystencji. Należy dodać, że skoro organem któremu jest zarzucana przewlekłość jest organ wyższego stopnia, ponaglenie nie podlega rozpoznaniu. Organ prowadzący postępowanie, któremu jest zarzucana przewlekłość, powinien załatwić sprawę oraz zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości (art. 37 § 8 k.p.a.). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, termin jednego miesiąca od daty zwrotu akt organowi, jest po pierwsze terminem, w którym organ jest w stanie załatwić sprawę, a po drugie jest to termin, jaki przepisy k.p.a. wyznaczają organom na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Tak określony termin jest wobec tego terminem z całą pewnością wystarczającym do tego aby zakończyć postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zobowiązał Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpatrzenia wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie jednego miesiąca do daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz orzekł, że organ ten dopuścił się przewlekłości, która nie jest rażąca (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1802 ze zm.).