VII SAB/Wa 57/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowa z siedzibą w W. o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] w sprawie ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowa z siedzibą w W. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...]. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowa z siedzibą w W. ("skarżąca") wniosła skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] ("PINB") z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...], nakazującej skarżącej całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego, wybudowanego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że ww. decyzja nie powinna być wykorzystywana w obrocie prawnym jako ostateczna. Brak wstrzymania wykonania tej decyzji mógłby doprowadzić do nieodwracalnych skutków prawnych i narazić skarżącą na szkodę, w wyniku podejmowania przez organ działań na jej podstawie. Działania te mogą doprowadzić do bezzasadnego czy też przedwczesnego zastosowania wobec skarżącej przez organ środków przymusu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednak art. 61 § 3 P.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd, na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 P.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (wyjątek stanowią tu przepisy prawa miejscowego, które weszły w życie), chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 P.p.s.a. (przedmiot kontroli sądowej), a także art. 134 i 135 P.p.s.a. (zakres kontroli sądowej). W związku z tym, normą z art. 61 § 3 P.p.s.a. objęte będą zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Za takim rozumieniem tego zwrotu pośrednio opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej w składzie siedmiu sędziów z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99, publ. ONSA 2001/1/7, podjętej na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów P.p.s.a., ale w tej mierze zachowującej aktualność także obecnie. Stwierdził w niej, że zwrot "w granicach danej sprawy", użyty w art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.), dotyczy sprawy w ujęciu materialnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zwrot "w granicach tej samej sprawy", użyty w art. 61 P.p.s.a., dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r. II GZ 246/10 LEX nr 743 040; z dnia 2 września 2009 r. II OZ 689/09 Lex nr 1 110 357; z dnia 12 czerwca 2012 r. II FZ 441/12 LEX nr 1 170 772). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez skarżącego we wniosku okoliczności, które uzasadniają niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno więc odnosić się do konkretnych wydarzeń czy sytuacji, które tłumaczyłyby wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w stosunku do wnioskodawcy. Co więcej, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14, publ. LEX nr 1 624 317, nie ma podstaw, by "[...] żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę". Należy dodać, że skutki te powinny powstać w sferze interesu prawnego strony i nakładać na nią nowe prawa lub obowiązki, które będą podlegać wykonaniu. W związku z tym, aby prawidłowo uzasadniony wniosek mógł zostać pozytywnie rozpoznany przez Sąd, konieczne jest rozważenie, czy decyzja, której dotyczy, nadaje się do wykonania i tego wykonania wymaga, tj. czy możliwe jest doprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie egzekucji, do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w takim akcie. Nie każda decyzja, w związku z tym, nadaje się do wykonania – zasadą jest, że cechy wykonalności nie mają rozstrzygnięcia, które nie wywołują skutków materialnoprawnych, np. decyzje odmowne, które nie mają przedmiotu wykonania. O przyznaniu stronie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji decyduje to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, nastąpi w jej wyniku ochrona przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Ponadto, dopiero w przypadku, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd może, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach, prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji PINB z dnia [...] listopada 2015 r. na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji skarżący próbował objąć akt administracyjny, który znajduje się poza granicami niniejszej sprawy, rozumianej w sensie materialnym. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nakazującej skarżącej rozbiórkę nośnika reklamowego. Natomiast przedmiotem skargi jest bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie pozostawienia bez rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2015 r. Sprawa administracyjna i, będące jej następstwem, postępowanie sądowe – rozumiane proceduralnie – są następstwem sprawy, w której PINB nakazał rozbiórkę nośnika reklamowego. Jednak sprawa ta nie jest tożsama ze sprawą, w której skarżąca wnosi o wstrzymanie wykonania. Wskazane sprawy pozostają ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, ale z uwagi na występującą między nimi odmienność pod względem przedmiotowym nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Należało zatem uznać, że decyzja PINB z dnia [...] listopada 2015 r., o której wstrzymanie wniosła skarżąca, nie mieści się w zbiorze aktów prawnych, które mogłyby być objęte w toku niniejszego postępowania wstrzymaniem wykonania. Przedmiotem wstrzymania na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. mogą być tylko akty wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Dlatego też wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania ww. decyzji należało uznać za bezzasadny. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt I OZ 525/11, LEX nr 1 082 953, w przypadku wniesienia skargi na bezczynność, przedmiotem skargi jest w istocie brak działania organu. W tego rodzaju sprawie nie zostaje zatem wydany żaden akt, ani nie zostaje podjęta jakakolwiek czynność, która mogłaby – przez jej wykonanie – spowodować zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.