VII SAB/Wa 58/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. I. nakazuje Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. rozpoznanie wniosku S. S. z dnia 26 listopada 2007 r. w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki budynku położonego na działce nr [...] w B. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz S. S. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. S. pismem z dnia 16 listopada 2007r. (data wpływu do organu -26 listopada 2007r.) poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o istniejącej od początku lat 90-tych samowoli budowlanej -domu letniskowym murowanym, położonym na działce nr ew. [...] w miejscowości B. przy ul. [...], stanowiącej własność M. D. i wniósł o doprowadzenie do rozbiórki tegoż obiektu. W ocenie S. S. budynek ten został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i jest niezgodny z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i ustawą Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. Pismem z dnia 18 stycznia 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. poinformował S. S., że w sprawie przedmiotowego budynku przeprowadził postępowanie wyjaśniające. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 27 listopada 2007r. na działce nr ewid. [...] stanowiącej współwłasność Z. B., M. D. i R. K. ustalono m.in., że przedmiotowy budynek murowany na fundamencie betonowym usytuowany jest ścianą pełną bez otworów w odległości ok. 1,04 m od istniejącego ogrodzenia między sąsiednimi działkami. Budynek jest w dobrym stanie technicznym i estetycznym. M. D. oświadczyła, że budynek ten został wybudowany w latach 60-tych, spełnia funkcję gospodarczą, związaną z obsługą istniejącego na działce budynku mieszkalnego, natomiast w okresie letnim służy również jako letnia kuchnia. Organ stwierdził, że z przedłożonych przez R. K. dokumentów wynika, że budynek ten utrzymywany jest i użytkowany zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Według oświadczeń R. K. oraz Z. B. budynek wybudowano legalnie w uzgodnieniu z władzami Miasta B., jako że działka była wówczas własnością Miasta B. (tzw. "mienie opuszczone"). Z ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w O. wynika, że budynek ten powstał w 1965r. W cytowanym piśmie organ podniósł, że obecnie obowiązujące przepisy umożliwiają podejmowanie działań tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych powstałych po 1 marca 1975r. tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn.zm.), natomiast budynek, którego dotyczył wniosek S. S. powstał w latach sześćdziesiątych. W ocenie organu ustalony stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do podjęcia działań na gruncie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie legalności lub zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. S.. Skarżący zarzucił, że organ nadzoru budowlanego potraktował jego pismo z dnia 16 listopada 2007r. wszczynające postępowanie w sposób niezgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, odpowiedział na nie bowiem zwykłym pismem, podczas gdy winien był wydać decyzję w niniejszej sprawie, rozstrzygając przy tym, czy przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego. S. S. podniósł, że forma załatwienia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. narusza jego prawo do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, pozbawia go bowiem możliwości wniesienia odwołania. Organy winny rozpoznać sprawę poprzez wydanie decyzji o nałożeniu bądź odmowie nałożenia określonych obowiązków przewidzianych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w świetle przedstawionego przez organ stanowiska zawartego w piśmie z dnia 18 stycznia 2008r, będącego odpowiedzią na wystąpienie S. S. z 16 listopada 2007r., brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga S. S. jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi warunkiem wniesienia skargi, w tym również skargi na bezczynność organu, jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: kpa) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony przez stronę skarżącą. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania sformułowaną w art. 12 kpa, skonkretyzowaną następnie w art. 35 kodeksu, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 2 kpa niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 kpa, zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w terminach określonych w powołanym art. 35 kpa organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego, do którego wydania był prawnie zobowiązany. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. S. S. pismem z dnia 16 listopada 2007r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., wnosił o doprowadzenie do rozbiórki budynku zrealizowanego, w jego ocenie, bez wymaganego pozwolenia na budowę i niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 26 listopada 2007r. Podkreślić należy, że z tą właśnie datą nastąpiło wszczęcie postępowania w ramach nadzoru budowlanego, błędny jest wyrażony w tym względzie pogląd organu zawarty w odpowiedzi na skargę, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania (pisma, podania, wniosku) organowi administracji publicznej. Jeżeli wniosek dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej i został złożony w granicach kompetencji danego organu, powoduje automatycznie wszczęcie postępowania. Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony nie jest więc uzależnione od uznania organu, gdyż ma miejsce - z mocy prawa - w dniu złożenia żądania. Wniosek S. S. niewątpliwie zawierał żądanie załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej i mieścił się w zakresie właściwości organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, dotyczył on bowiem sprawdzenia zgodności obiektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego i ewentualnego doprowadzenia do jego rozbiórki. Stosownie zaś do przepisów art. 81 i art. 83 Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w tym wydawanie decyzji w sprawach samowoli budowlanych. Obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. było więc zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania i przeprowadzenie tego postępowania zgodnie z wszelkimi regułami nim rządzącymi, określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. , Wszczęte postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 kpa, co do zasady poprzez wydanie decyzji. Podkreślić bowiem należy, iż w rozumieniu art. 104 § 1 kpa "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Podstawową formą rozstrzygnięcia sprawy (żądania wnioskodawcy) jest więc decyzja administracyjna, która jest wynikiem stosowania przez organ prawa. Podkreślić trzeba, że pisma wysyłane do strony, informujące o niemożliwości załatwienia sprawy, nie mogą zastąpić wydania decyzji administracyjnej i nie stanowią prawnie skutecznej formy "załatwienia sprawy". Takie działania organu polegające na uchylaniu się od wydania decyzji administracyjnej oprócz tego, że powodują niezałatwienie sprawy z wszelkimi tego negatywnymi konsekwencjami dla strony, pozbawiają również stronę możliwości złożenia środków odwoławczych. Skoro więc zamierzeniem wnioskodawcy - S. S. - było spowodowanie skontrolowania przez organ nadzoru budowlanego, czy nie doszło do samowoli budowlanej przy realizacji budynku usytuowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości B. i w konsekwencji usunięcie skutków ewentualnej samowoli, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. miał obowiązek przeprowadzić postępowanie i zakończyć je poprzez wydanie decyzji. Jeżeli organ doszedł do wniosku, że obecnie obowiązujące przepisy umożliwiają podejmowanie działań tylko w odniesieniu do obiektów powstałych po wejściu w życie ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, powinien dać temu wyraz w decyzji. Argumentacja organu zawarta w skierowanym do S. S. piśmie z dnia 18 stycznia 2008r. powinna więc znaleźć swoje miejsce w uzasadnieniu decyzji, której prawidłowość podlegałaby wówczas stosownej weryfikacji i kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. Decyzja nie została jednak przez organ wydana, pomimo upływu terminów określonych w art. 35 kpa, a zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. pozostaje w bezczynności. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy, ustalając, że na koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw składa się uiszczony wpis od skargi oraz wynagrodzenie radcy prawnego.