VII SAB/Wa 6/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K. S. na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w przedmiocie skargi na bezczynność skargę oddala Pismem z dnia 30 grudnia 2010 r. K. i B. S. wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie stanu technicznego przewodów wentylacyjnych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej jako "organ powiatowy", "PlNB") w pismach z dnia [...] lutego 2011 r. i [...] lutego 2011 r. zwrócił się do właściciela budynku - Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (dalej jako MSM "[...]") z prośbą o zajęcie stanowiska w kwestiach poruszanych w piśmie skarżących. W dniu [...] marca 2011 r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "organ wojewódzki", "WINB") wpłynęło zażalenie B. i K. S. na przewlekłość postępowania organu powiatowego w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] marca 2011 r. do PINB wpłynęła odpowiedź MSM "[...]", z której wynika, że przeprowadzone w dniach [...] grudnia 2010 r. i [...] stycznia 2011 r. kontrole przewodów kominowych nie wykazały nieprawidłowości. Następnie pismem z dnia [...] marca 2011 r. organ powiatowy zawiadomił strony, w tym skarżących, o wszczęciu postępowania w sprawie niewłaściwego wymiaru kanału wentylacyjnego w lokalu nr [...], w budyniu przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ powiatowy powiadomił, że w dniu [...] maja 2011 r. odbędą się oględziny w przedmiotowym budynku. Po rozpoznaniu zażalenia skarżących organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] uznał zażalenie na przewlekłość postępowanie za zasadne i wyznaczył dodatkowy 45-dniowy termin na zakończenie postępowania w sprawie wadliwie działającej wentylacji grawitacyjnej. W dniu [...] maja 2011 r. przedstawiciel organu dokonał oględzin przedmiotowego lokalu w trakcie których ustalono, że przy oknie w kuchni i narożniku w pokoju występują naloty pleśniowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem nr [...] z dnia 15 lipca 2011 r. nałożył na MSM "[...]" obowiązek dostarczenia oceny technicznej przewodów wentylacyjnych lokalu nr [...]. W wyniku zażalenia B. i K. S. na powyższe postanowienie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe uznając, że B. i K. S. nie posiadają przymiotu strony postępowania. W dniu [...] października 2011 r. MSM "[...]" dostarczyła opinię nr [...] sporządzoną przez mistrza kominiarskiego T. Z. legitymującego się uprawnieniami nr 4085/85 z której wynika, że przyczyną nieprawidłowości działania instalacji wentylacyjnej w przedmiotowym lokalu jest usytuowanie przewodów wentylacyjnych w bliskiej odległości od wyższej konstrukcji dachowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. nakazał MSM "[...]" usunięcie nieprawidłowości w działaniu przewodów wentylacyjnych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie, poprzez nadbudowę komina do wysokości 0,3 m ponad przeszkodę nakrytą niebieskim daszkiem. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. B. i K. S. wnieśli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem organu powiatowego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w [...], a ponadto zwrócili się z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją organu powiatowego nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Postanowieniem z dnia 1[...] grudnia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania uznając, że B. i K. S. nie są stronami prowadzonego postępowania administracyjnego. Na powyższe postanowienie wnioskodawcy złożyli zażalenie, w wyniku którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie MSM "[...]" złożyła skargę na to rozstrzygnięcie, która wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 698/12 została oddalona. W dniu [...] października 2012 r. przeprowadzono oględziny dachu budynku przy ul. [...] w Warszawie pod kątem stanu technicznego przewodów obsługujących wentylację grawitacyjną lokalu nr [...]. W trakcie oględzin przedstawiciel MSM "[...]" przedstawił protokół z dnia [...] lutego 2012 r. z którego wynika, że przewody wentylacyjne kuchni i łazienki zostały wyprowadzone na prawidłową wysokość, rurami ocieplanymi według sztuki budowlanej dla ustabilizowania ciągu w przewodach kominowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r., którą nakazano Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" usunięcie nieprawidłowości w działaniu przewodów wentylacyjnych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] w związku z tym, że strona nie ze swojej winy pozbawiona była czynnego udziału w postępowaniu. W dniu [...] grudnia 2012 r. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] wnosząc o zobowiązanie organu powiatowego do wydania dwóch aktów administracyjnych w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi. Skarżący wskazał, że organ powinien wydać akt zawierający m.in. ocenę zgodności z prawem budowlanym parametrów kominów wentylacyjnych dla lokalu nr [...], zaś drugi akt i jego uzasadnienie powinny odnosić się do zgodności z prawem budowlanym decyzji organu powiatowego o przebudowie kominów wentylacyjnych. Skarżący wniósł ponadto o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, ukaranie organu powiatowego grzywną, nakazania prowadzenia przez organ powiatowy postępowania w kierunku zbadania zgodności kominów wentylacyjnych z prawem budowlanym, a nie jakości wentylacji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie. Organ podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie przewodów wentylacyjnych dla lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], a ponadto decyzją z dnia [...] stycznia 201:5 r. nr [...] organ powiatowy stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] r. z dnia [...] października 2011 r., jednakże nie uchylił wskazanej decyzji, bowiem uznał, że gdyby strona nie była pozbawiona możliwości brania czynnego udziału w sprawie, to mimo to przedmiotowe postępowanie zakończyłoby się taką samą decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. G § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmie orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 u ustawy). Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanką dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegającą na nie wydaniu w terminie decyzji, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący złożył stosowny środek zaskarżenia do organu wyższego stopnia w dniu [...] grudnia 2011 r., co oznacza, że wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p s.a. Z tego też względu skarga K. S. jako skutecznie wniesiona mogła podlegać merytorycznej ocenie Sądu. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a.) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego (v. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz", Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 86). Przepis art. 35 § 3 k.p.a. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Oceniając przedmiotową skargę Sąd uznał, że nie była ona zasadna, gdyż w opisanym wyżej stanie faktycznym Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla [...] nie można było zarzucić bezczynności. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca, że organ powiatowy od przeszło dwóch lat nie dokonał prawnej analizy stanu kominów wentylacyjnych oraz wymaganej prawem procedury naprawczej. Ponadto wskazał, że organ powiatowy po uchyleniu przez WINB postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia od 10 miesięcy nic w sprawie nie zrobił poza ponowieniem wizji lokalnej i wysłaniem pism bez merytorycznej treści o wznawianiu postępowania. Dokonane przez Sąd ustalenia w oparciu o nadesłane akta administracyjne, prowadzą do stwierdzenia odmiennego stanu rzeczy niż to zarzuca skarżący. Należy wskazać, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stanu technicznego przewodów wentylacyjnych. W tym przedmiocie organ wydał decyzję w dniu [...] października 2011 r. nakazującą usunięcie MSM "[...]" nieprawidłowości. Następnie B. S. i K. S. w dniu [...] grudnia 2011 r. wnieśli do WINB skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powiatowy oraz złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Wskazać należy, że postępowanie wznowieniowe można podzielić na dwa etapy. W pierwszym etapie, który kończy się postanowieniem o wznowieniu postępowania bądź też decyzją o odmowie jego wznowienia działania organu sprowadzają się do ustalenia, czy wniosek taki jest dopuszczalny, w szczególności czy został złożony prze: uprawnioną osobę, z zachowaniem terminu wynikającego z art. 148 k.p.a., czy opiera się na ustawowych przesłankach wznowienia postępowania określonych w art. 145 i 145a k.p.a. Dopiero w sytuacji, gdy zostanie wydane postanowienie o wznowieniu postępowania organ przechodzi do drugiego etapu, w którym zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o bezprawnej pasywności organu, tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie orzekania. Jak już wcześniej wskazano organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. początkowo odmówił wznowienia postępowania, a następnie w wyniku uchylenia przez organ wojewódzki powyższego rozstrzygnięcia wydał w dniu [...] grudnia 2012 r. postanowienie o wznowieniu postępowania. Powyższe postanowienie doręczone zostało skarżącemu dnia [...] grudnia 2012 r., zaś skarga na bezczynność organu została złożona przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2012 r. W następstwie tego, sąd nie mógł uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., gdyż nie mógł zobowiązać organu do wydania aktu, który już wydał w dniu [...] grudnia 2012 r. W sprawach skarg na bezczynność nie jest natomiast rolą sądu dokonywanie oceny i kontroli aktów wydanych przez organy w toku prowadzonego postępowania. Na marginesie dodać również należy, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wydał po wniesieniu skargi decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie przewodów wentylacyjnych dla lokalu [...] w budynku przy ul. [...] w [...] oraz z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], którą stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji organu powiatowego nr [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie nieprawidłowości w działaniu przewodów wentylacyjnych w przedmiotowym lokalu, a zatem wydane decyzje są rozstrzygnięciami kończącymi sprawę przed organem pierwszej instancji. Wobec powyższego brak było merytorycznych przesłanek stwierdzenia bezczynności oraz co wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla [...] grzywny, zgodnie z postanowieniami art. 149 § 2 p.p.s.a. Taka możliwość otwierałaby się tylko wtedy, gdyby sąd stwierdził bezczynność organu. W sytuacji, gdy Sąd nie stwierdził bezczynności organu, to skarga jako niezasadna na podstawie art. 151 p.p.s.a. musiała ulec oddaleniu.